1. El Procurador General de la Nación aparece por primera vez en la historia constitucional de Colombia en el Reglamento Provisional para el establecimiento del Poder Judicial, expedido por el Congreso Nacional de Angostura el 25 de febrero de 1819, antes de constituirse la República de Colombia, como una propuesta para ser insertada en la primera Constitución. Sin embargo, el anterior decreto firmado por el Libertador Simón Bolívar no fue tenido en cuenta por los constituyentes de 1821 porque en esa Constitución no se institucionalizó a la Procuraduría General y esto sólo vino a hacerse en la Constitución de 1830.

2. Los Fiscales entre 1821 y 1830

Como signo precursor del Ministerio Público apareció en 1821, ya dentro de nuestra existencia constitucional, la presencia de Fiscales de la Alta Corte de Justicia que tuvieron su origen en la ley del 14 de octubre de 1821; eran dos sus miembros quienes se conservan en la ley del 11 de mayo de 1825 y que obligatoriamente debían dar conceptos en las causas criminales; en las causas civiles participaban con los Magistrados en las decisiones de empate y emitían conceptos en asuntos de hacienda pública o en defensa de la jurisdicción civil.

Existieron los Síndicos Personeros del Común en los municipios o cantones con funciones semejantes a las de los actuales personeros; también los Fiscales de Justicia que promovían y defendían ante los Jueces de Hacienda los derechos de la nación; asimismo los Fiscales de las Cortes de Apelación que defendían los intereses de la hacienda nacional.

3. La creación del Ministerio Público en 1830

La institución constitucional del Ministerio Público tuvo su origen en la Carta Fundamental de la República de Colombia, Venezuela y Ecuador el 29 de abril de 1830. Fue organizada, en desarrollo de dicha Constitución, mediante la ley del 11 de mayo de 1830.

El Ministerio Público era ejercido en un comienzo por el Procurador General de la Nación, como Agente del Poder Ejecutivo, con atribuciones para defender a la nación ante los Tribunales y Juzgados, velar por la observancia de las leyes y promover ante cualquier autoridad civil, militar y eclesiástica los intereses nacionales y el orden público -artículo 100 de la Constitución de 1830-.

En la primera Ley Orgánica se definió el Ministerio Público como un cuerpo de funcionarios encargado de promover la ejecución y cumplimiento de las leyes, disposiciones del gobierno y sentencias de los tribunales; también supervigilaba la conducta oficial de los funcionarios públicos y perseguía los delitos.

Integraban el Ministerio Público el Procurador General, los Procuradores Generales de los Departamentos, los Procuradores de Provincia, los Síndicos Personeros y los Agentes de Policía.

4. El Ministerio Público entre 1832 y 1857

El Ministerio Público dejó de ser institución constitucional por veintiún años entre 1832 y 1853. En las Cartas Fundamentales del Estado de la Nueva Granada de 1832 y en la de 1843, República de la Nueva Granada, no apareció. Sólo volvió a ser institución constitucional en la Carta Política de la Nueva Granada en 1853. Sin embargo, en aquel lapso de 1832 a 1853, fueron expedidas las leyes sobre Fiscales de la Suprema Corte, Fiscales de Tribunales de Distrito, y Agentes Fiscales, a los cuales prácticamente se encomendaron las funciones del Ministerio Público. Pero se trataba de unos Fiscales que no estaban organizados dentro de un verdadero cuerpo de Agentes del Ministerio Público, porque les faltaba su jefe y la dirección del Procurador General de la Nación. En ese entonces, aquellos fiscales debían intervenir en las causas criminales y en los negocios de interés para la Hacienda Nacional y en aquellos otros en que los Fiscales juzgasen conveniente su intervención. Además, debían asistir al tribunal respectivo cuando éste lo mandase. Se hizo obligatoria la voz de los Fiscales en los negocios en que estuviesen interesados el honor y la seguridad de la República.

Podían los Fiscales acusar a los Ministros, Jueces o Magistrados por descuido de sus labores en detrimento de la justicia. Debían rendir informes a las Secretarías del Interior y de Relaciones Exteriores. Los Gobernadores vigilaban a los Fiscales y podían obtener del Poder Ejecutivo su remoción.

Fueron creados los Fiscales de los Tribunales de Distrito en el Decreto de 5 de agosto de 1843 y no sólo debían dar conceptos fiscales y vigilar a la justicia, sino que debían vigilar los establecimientos de instrucción, de beneficencia o caridad, establecimientos del común de los pueblos, o cualquier otro de fondos públicos.

5. El Ministerio Público entre 1853 y 1945.

Vuelve a aparecer la Procuraduría General de la Nación en la Constitución Política de la Nueva Granada de 1853. El Procurador era elegido popularmente y mantenía su fuero de juzgamiento ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia. En el primero por responsabilidad política, y en la segunda por delitos comunes.

Bajo la Constitución de 1853 el Procurador defendía los intereses del Estado, vigilaba a la Rama Judicial y procuraba hacer efectivas sus sentencias; dirigía la labor de los demás Fiscales; tomaba parte en las discusiones de la Suprema Corte sobre consultas a la ley; proponía reformas legales ante el Congreso; presidía el Consejo de Gobierno a falta del Vicepresidente de la República; promovía la anulación de las ordenanzas municipales y vigilaba la constitución.

En 1858 las atribuciones del Procurador eran las de: acusar a los altos funcionarios del Estado ante el Senado; defender los intereses del Estado; vigilar a los funcionarios públicos en general; promover ante la Corte Suprema de Justicia la suspensión de los actos de las legislaturas de los Estados por inconstitucionales o ilegales; tenía voz y voto en la Corte Suprema de Justicia, en los acuerdos administrativos; daba informes al Presidente, ordenaba perseguir los delitos, exigía el cumplimiento de las sentencias.

El Procurador era elegido durante la Constitución de 1863 para períodos de dos años que comenzaban el primero de abril y podía ser reelegido; se posesionaba ante la Cámara de Representantes.

En la Constitución de 1886 se estableció el principio de que el Ministerio Público sería ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación y por los Fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito y por los demás Fiscales y funcionarios que determine la ley.

El Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo data de la ley 130 de 1913 y era ejercido por el Procurador General de la Nación; más tarde, mediante la ley 60 de 1914, Orgánica del Consejo de Estado, artículo 11, se creó un sólo Fiscal ante el mencionado Consejo institucional, que se conservó en la Constitución de 1945.

En 1936 hubo otra reorganización de la Procuraduría General de la Nación hecha por el Presidente Alfonso López Pumarejo; es interesante porque se le dio mucha más importancia de la que venía teniendo y porque se la dotó de más dependencias administrativas como la Dirección de Negocios Administrativos y Constitucionales, Sección de Vigilancia Administrativa y Estadística, Sección de Negocios Civiles y Sección de Negocios Penales y Orden Social. Se crearon los Procuradores Delegados en lo Civil y en lo Penal. Se dio atribución al Procurador para visitar a las empresas particulares cuando su funcionamiento tenga relación con el interés social. Se mantuvo el poder disciplinario y correccional y se le dio facultad al Procurador para actuar en cualquier proceso de especial gravedad, desplazando al respectivo Agente del Ministerio Público.

6. Las reformas constitucionales de 1945 y 1947

Las reformas constitucionales de 1945 y 1947 fueron un verdadero avance para la jerarquía institucional del Procurador y de los Fiscales, porque se dispuso que los Agentes del Ministerio Público tendrían la misma categoría, remuneración, privilegios y prestaciones que los Magistrados y Jueces ante quienes ejercen el cargo. Además, el Procurador dejó de ser nombrado directamente por el Presidente de la República y en su elección participa la Cámara de Representantes, quien lo escoge de una terna elaborada por el Primer Mandatario.

7. Las reformas de 1953, 1964, 1970, 1971 y 1974

En 1953 se hizo una reorganización en la Procuraduría, dándole gran importancia a la Vigilancia Administrativa y reafirmando un principio de la reforma de 1936, en el sentido de que el Procurador y sus Agentes pueden demandar en cualquier tiempo todo nombramiento o elección hecho con violación de la Constitución y la ley.

En 1964 se llevó a cabo otra reforma importante que consistió en la creación de los Procuradores de Distrito, encargados de que en las regiones del país existiese una agencia del Ministerio Público vigilante de los Fiscales y de la Justicia, y encargada de las demás funciones del Ministerio Público dentro de cada jurisdicción.

Fueron creados también los Fiscales Instructores para luchar contra la impunidad y el delito, y se mejoró la planta de personal de la Procuraduría; también fue creada la Policía Judicial mediante el decreto extraordinario 1726 de 1964.

En 1971 se configuró una nueva planta de personal de la Procuraduría General de la Nación con funciones precisas, que más tarde se perfeccionaron con la reforma del Presidente Alfonso López Michelsen, siendo Procurador Jaime Serrano Rueda en 1974.

8. Decreto Extraordinario N° 01 de 1984

En el Código Contencioso Administrativo -contenido en el Decreto Extraordinario No 01 de 1984- se establecieron en el artículo 75 los deberes y facultades del Ministerio Público, recordándoles a sus Agentes que corresponde a ellos velar por el ejercicio y efectividad del derecho de petición. A los Personeros Municipales se les asignaron las siguientes funciones: instruir debidamente a todas las personas que deseen formular alguna petición; escribir la petición, si la persona no sabe hacerlo; recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades por cualquier motivo no hayan querido recibir; aplicar medidas disciplinarias a quienes dificulten el derecho de petición; vigilar en forma constante los sistemas de cobro de las tarifas de los servicios públicos y asegurar los reclamos y recursos para que se tramiten rápidamente. Lo anterior se dispuso sin perjuicio de las facultades y deberes legales del Procurador General de la Nación y demás Agentes del Ministerio Público, como la aplicación de las sanciones disciplinarias a que haya lugar.

9. Ley N° 04 de 1990

Lo que sigue es una síntesis de la renovación que significó para la Procuraduría General de la Nación el aporte de la ley 4ª de 1990, en lo atinente a la función de vigilancia administrativa y judicial:

Fortalece y asegura nuevas funciones a las Procuradurías Regionales y Seccionales que por su naturaleza y distribución de competencia asumen la nueva denominación de Departamentales, Intendenciales, Comisariales y Provinciales.

Convierte una de las delegadas para la Policía Judicial en Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos con competencia disciplinaria para conocer los casos de genocidio, desaparición y tortura.

Introduce acciones más eficaces en la necesaria defensa de los bienes e intereses de la nación a través de la Procuraduría Delegada en lo Civil, conformada por las secciones de asuntos civiles, laborales, administrativos, de vigilancia de tribunales de arbitramento y de defensa de los bienes e intereses de la nación.

Incorpora la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales - creada mediante decreto extraordinario a la luz de la ley 38 de 1989 - con función de vigilancia administrativa sobre aquellos empleados oficiales que intervienen en la preparación, presentación, trámite y manejo del presupuesto general de la nación.

Fortalece la Oficina de Investigaciones Especiales y especializa sus recursos humanos en la instrucción de los casos que atenten contra la moralidad administrativa, la administración pública, el orden público y los derechos humanos.

Institucionaliza la Veeduría como un organismo interno de control y fiscalización de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación; reorganiza la División de Registro y Control con el fin de que pueda llevar información actualizada sobre el estado de los diferentes procesos disciplinarios y vigilar el efectivo cumplimiento de las sanciones impuestas.

Crea unidades asesoras y coordinadoras - dirigidas a impulsar, fortalecer y evaluar las áreas administrativas, jurídica y funcional - como el Consejo de Procuradores, el Consejo Superior de la Carrera de las Fiscalías, las Comisiones de Apoyo de Asuntos Penales, Administrativos y Civiles, el Comité Editorial, el Comité Operativo y la Junta de Adquisiciones y Licitaciones.

10. Ley 201 de 1995

La ley 201 de 1995, a la luz de la nueva Constitución Política de Colombia, asume la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación en tanto máximo organismo del Ministerio Público con autonomía administrativa, financiera, presupuestal y técnica para el ejercicio de sus funciones de órgano de control.

Se destaca la creación del Instituto de Estudios del Ministerio Público como una Unidad Administrativa Especial con carácter académico y con las funciones de asistir al Procurador en el desarrollo de programas de capacitación orientados a favorecer la calidad administrativa, y a facilitar el reconocimiento y respeto de los derechos humanos de los distintos grupos existentes en la sociedad colombiana.

Con el ánimo de vigorizar la lucha contra el enriquecimiento ilícito y contra la corrupción administrativa, se otorga más jerarquía a la Oficina de Investigaciones Especiales al asignarle categoría de Dirección, adscrita al Despacho del Procurador y con la función de prestar la asesoría y la colaboración técnico-científica que requieran las distintas dependencias en las materias señaladas.

Se crea la Oficina de Control Interno, responsable de la aplicación de los mecanismos de gestión de control en las áreas de auditoria funcional, administrativa, financiera, y de sistemas y comunicaciones, para efectuar las evaluaciones periódicas en materia de productividad y eficacia.

Merece especial mención la creación del Centro de Atención al Público, CAP, el cual tiene la responsabilidad de acercar la Procuraduría a los ciudadanos y facilitar la participación de los mismos en el control disciplinario, con la función de recibir, diligenciar y coordinar el trámite de las quejas que se presenten en forma personal o por escrito, a la vez que orientar e informar a los ciudadanos sobre el desarrollo del proceso disciplinario que se derive de dichas denuncias.

Se crea la Procuraduría Delegada para la Vigilancia del Ejercicio Diligente y Eficiente de las funciones administrativas, como desarrollo expreso y puntual del numeral 5 del artículo 277 de la Constitución Política. Tal creación constituye uno de los grandes avances en el proceso de modernización del Ministerio Público, porque mediante esta Delegada tendrá ocurrencia el papel preventivo de la Procuraduría, como quiera que se tiende a asegurar el cumplimiento de las funciones administrativas, de coordinación, complementariedad e intermediación para el mejor ejercicio de las competencias de la nación, los departamentos y los municipios.

En materia de ordenamiento territorial se crean las Procuradurías Regionales, las Distritales y las Metropolitanas con las competencias correspondientes.

El Ministerio Público ante las autoridades judiciales para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales es concebido en la ley de tal manera que la cobertura será extensiva a todas las variaciones introducidas por la Carta Constitucional, con la asignación de los Procuradores Delegados en cada caso.

La ley 201 de 1995, en materia de carrera administrativa y de nomenclatura de empleos, homologa la clasificación de los servidores de la Procuraduría con la existente en la rama ejecutiva: niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y operativo.

11. Decreto 262 de 2000

A manera de síntesis, se plantean los principales cambios estructurales que aporta la norma en mención: se crea la Sala Disciplinaria y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; el Instituto de Estudios del Ministerio Público, en tanto unidad administrativa especial, asume el carácter de adscrita a la Procuraduría General; desaparece la denominación de Procuradurías Departamentales y Metropolitanas; el nivel territorial queda conformado, entonces, por las Procuradurías Regionales, Distritales y Provinciales; se crea la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública; la División Jurídica, la Sección de Selección y Carrera y la División de Sistemas se convierten en Oficinas que dependen del Despacho del Procurador General.

Los siguientes son los principales cambios funcionales: se establecen de forma genérica las funciones preventiva, disciplinaria, de derechos humanos y de intervención judicial, que antes estaban asignadas de manera específica a cada una de las dependencias; se faculta al Procurador General de la Nación para distribuir tales funciones entre las Procuradurías Delegadas y Territoriales; la Sala Disciplinaria asume la segunda instancia de los procesos disciplinarios que antes asumía el Procurador General; éste quedó con potestad para solicitar la suspensión y revocatoria de actuaciones y actos administrativos, para señalarle políticas y criterios generales a la Defensoría del Pueblo y para solicitarle a la Corte Constitucional la revisión de los fallos de tutela; la función de asesoría al Procurador – antes de los Comités Asesores y de Coordinación- quedó en cabeza de los Procuradores Delegados, de las Oficinas Asesoras y del grupo de Asesores grado 25; además de las funciones de intervención ante las autoridades judiciales y administrativas, los Procuradores Judiciales tienen ahora funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias y de protección y defensa de los derechos humanos.

* Elaborada con base, entre otras fuentes, en “La Procuraduría en Colombia: Procuraduría General y Fiscalías; historia constitucional y legal 1819-1986”, César Castro Perdomo, Bogotá; Secretaría de Información y Prensa de la Presidencia de la República, 1986.