SENTENCIA C-948/02
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14
(parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2° (parcial) y 4°, 30 (parcial), 32
(parcial), 44 numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de
2002 “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”
FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL - Jurisdicción disciplinaria
constitucionalmente establecida
En
efecto, la Corte destaca que (i) tanto la competencia preferente como la
competencia a prevención requieren que haya unidad en cuanto a la función que
corresponde a las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no
sucede en el supuesto que se analiza pues bien entendido el contenido de los
artículos 256-3-, y 277-6- es claro que en ellos no se establece una
competencia con igual contenido tanto para la procuraduría General de la Nación
como para el Consejo Superior de la Judicatura; (ii) la aceptación de la
competencia a prevención, comporta necesariamente, la aceptación, para el caso
en análisis, de la inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano
–Procuraduría General de la Nación-, llamado a desplazar a otro -Consejo
Superior de la Judicatura-, por principio igualmente competente; (iii) por lo
demás, si la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación
pudiera predicarse en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a
dicho poder preferente el hecho de que el Consejo Superior o los Consejos
seccionales de la Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un
asunto disciplinario en el que se examine la conducta de un funcionario
judicial. Entonces, se reitera, es la jurisdicción disciplinaria
constitucionalmente establecida la competente por asignación expresa del
Constituyente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por
la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del Estado.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION - Poder disciplinario preferente frente a empleados judiciales
En relación con el poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente precisar que
éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a los empleados
judiciales respecto de los cuales, al igual que de los demás servidores
públicos carentes de fuero, no exista en la Constitución asignación de
competencia a órganos específicos para ejercer el poder disciplinario.
ILICITUD SUSTANCIAL - Alcance
El incumplimiento de dicho deber
funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la
antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria.
Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la
falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición
acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente
contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se
encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. Así ha podido señalar
esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan
a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo
abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible
consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación
de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria[1].
CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD - Aplicables a todos los tipos disciplinarios
El objeto del artículo 28 en que se encuentran insertos los
apartes acusados no es la tipificación de conductas que puedan ser reprochadas
disciplinariamente sino que en ella se señalan son las causales de exclusión de
la responsabilidad disciplinaria, causales que dado su carácter general
resultan aplicables a todos los tipos disciplinarios y que para poder ser
invocadas implican el análisis específico de la situación de cada servidor público
en el marco del proceso respectivo.
CULPA GRAVÍSIMA Y CULPA GRAVE -
Definición
Obsérvese que se considera culpa gravísima en primer término la
ignorancia supina, que define el diccionario de la lengua de la Real Academia Española
como “la que procede de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe
saberse”. Es decir que se considera como culpa gravísima la negligencia del
servidor que pese a tener el deber de instruirse a efectos de desempeñar la
labor encomendada[2] decide no
hacerlo. Otro tanto puede decirse de la definición de culpa grave en la que se
incurre por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común
imprime a sus actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de una
persona que ejerce funciones públicas a quien, por lo demás, se le exige un
particular nivel de responsabilidad (arts 6 y 123 C.P). Así las cosas lo que el
actor considera elementos objetivos externos a las definiciones de culpa
gravísima y de la culpa grave, son pura y simplemente la aplicación en este
campo de la identidad propia del concepto de culpa en materia disciplinaria
basada en la diligencia exigible a quien ejerce funciones públicas. Aplicación
que no puede considerarse ajena a la conciencia del servidor público obligado a
conocer y cumplir sus deberes funcionales.
DERECHO DE DEFENSA
- Estudiantes de consultorios jurídicos como defensores de
oficio / DERECHO DE DEFENSA TÉCNICA - Excepción a la exigencia de títulos de idoneidad
De dichos pronunciamientos se desprende que esta Corporación ha
considerado que, salvo en el caso de los procesos penales en los que solamente
de manera excepcional cabe acudir como defensores de oficio a los estudiantes
de las universidades reconocidas legalmente, éstos pueden asumir
la defensa en todo tipo de procesos[3],
sin que ello signifique la vulneración del derecho de defensa señalado en el
artículo 29 superior. No sobra precisar al respecto, por lo demás, que la
exigencia constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el
Constituyente al proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos[4].
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho
de que la norma a la que pertenece la expresión acusada, alude solamente al
caso en que se juzgue disciplinariamente como persona ausente a un procesado, a
quien, si no actúa a través de apoderado judicial -posibilidad que le señala
claramente la norma-, se le designará defensor de oficio que podrá ser
estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas
legalmente. Estas circunstancias, unidas al hecho de que como se ha señalado
reiteradamente en esta providencia las garantías del debido proceso predicables
en el ámbito disciplinario deben entenderse moduladas en función de los
objetivos propios de la actuación disciplinaria y que la situación en la que se
autoriza la intervención de los estudiantes de consultorio jurídico denota,
salvo existencia de fuerza mayor o caso fortuito, un incumplimiento de los
deberes del procesado en relación con su comparecencia al proceso
disciplinario, llevan a la Corte a concluir que la expresión acusada no vulnera
el artículo 29 superior.
INHABILIDAD
ABSOLUTA – Aplicación en proceso disciplinario
Ahora bien, la Corte
constata que en el presente caso el Legislador en ejercicio de su potestad de
configuración decidió establecer como sanción una inhabilidad permanente frente
a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio económico del
Estado. En ese orden de ideas cabe señalar que la
Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio establecido por el Constituyente de
sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes atentan contra el patrimonio
del Estado y son condenados por la comisión de delitos contra dicho patrimonio
(inciso final del artículo 122 Constitucional). Empero
este desarrollo debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio
Constituyente en materia de sanciones, por lo que para la Corte el único
entendimiento de la norma acusada que puede resultar acorde con la Constitución
es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el
numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 Ibídem[5],
una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta
disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.
INHABILIDAD
ABSOLUTA - No aplicación del principio de
favorabilidad
En efecto si bien independientemente de la mención que se haga en
los artículos acusados de las previsiones constitucionales sobre las
inhabilidades que en ella se establecen, la consecuencia derivada de la
aplicabilidad en un caso concreto de la inhabilidad que se deriva de la condena
por la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado será que en ningún
caso se pueda invocar la aplicación del principio de favorabilidad en materia
disciplinaria (art. 14 de la Ley 734 de 2002)[6]
o el derecho a la rehabilitación luego de cumplida la sanción que se haya
impuesto en un caso determinado (artículo 32 -segundo inciso- de la Ley 734 de
2002)[7],
para que no se aplique la inhabilidad intemporal establecida en la Constitución
como consecuencia de la comisión de un delito que afecta el patrimonio del
Estado, ello por si mismo no hace que la mención que se hace al respecto en las
normas acusadas sea inconstitucional. La Corte precisa además que en la medida
en que una misma conducta puede, como ya se señaló, a la ves configurar un
delito y una falta disciplinaria en los términos del numeral 1 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002[8],
la mención que hacen dichas disposiciones hace que la posible modificación que
de la norma disciplinaria se haga por el Legislador en determinado momento en
ningún caso se pueda entender como la eliminación de la inhabilidad establecida
directamente por el Constituyente.
PRINCIPIO DE IGUALDAD
- La prescripción de las faltas cometidas por los particulares que ejercen
funciones públicas debe ser igual a la de los servidores públicos
Al
respecto la Corte coincide con la vista fiscal cuando señala que la
responsabilidad disciplinaria, tanto de servidores públicos como de los
particulares que desempeñen funciones públicas, tiene como fundamento
constitucional la obligación de cumplir con los deberes funcionales que el
cargo o la función pública ejercida imponen. Por ello frente al incumplimiento
de dicho deber funcional no resulta proporcionado que se establezca una
solución diametralmente diferente si quien lo incumple es un servidor público o
un particular en ejercicio de funciones públicas. En este caso, cabe hacer
énfasis, se trata de establecer un término de prescripción para el caso de los
particulares que ejercen funciones públicas que es el doble del que se
establece para los servidores públicos. Si bien de acuerdo con los artículos
123 y 124 constitucionales el Legislador cuenta con una amplia potestad de
configuración para establecer el régimen de responsabilidad tanto de los
servidores públicos como de los particulares que cumplen funciones públicas, es
claro que dicha competencia debe ser ejercida en este caso dentro del marco de
dichos principios y en todo caso dentro del respeto de los principios y valores
constitucionales dentro de los que se cuenta en primer término el principio de
igualdad. Si bien igualmente los servidores públicos y los particulares que
ejercen funciones pública no resultan por completo asimilables, razón por la
cual esta Corporación señaló la necesidad de establecer para dichos
particulares un régimen específico[9],
es claro que dicho régimen no puede establecer frente a una misma situación de
hecho una diferencia de trato de la magnitud que se señala en este caso.
Bogotá D.C.,
seis (6) de noviembre del año dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Mario Isaza Serrano y Manuel Alberto Morales Tamara
Rada demandaron los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial), 17
(parcial), 28 numerales 2° (parcial) y 4°, 30 (parcial), 32 (parcial), 44
numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”
Mediante auto del 8 de
marzo de 2002, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez
verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al
proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas
en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención
ciudadana, se dispuso enviar copia de la demanda al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, así como también al Ministro de
Justicia y del Derecho, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a
la Asociación Nacional de Universidades –ASCUN- y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites
propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el
texto de las normas demandadas conforme a su publicación en el Diario Oficial
No.44.699 del 5 de febrero de 2002. (se subraya lo demandado)
“LEY 734 DE
2002
(febrero 5)
por la cual
se expide el Código Disciplinario Único
DECRETA:
(...)
LIBRO I
PARTE
GENERAL
TITULO I
PRINCIPIOS
RECTORES DE LA LEY DISCIPLINARIA
(…)
Artículo 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente
del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir
cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control
disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el
proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad,
mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá
avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las
demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma
forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso.
La Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención
para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los
funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las personerías municipales y
distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente.
Artículo 5°. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el
deber funcional sin justificación alguna.
Artículo 7°. Efecto general
inmediato de las normas procesales. La ley que fije la jurisdicción y
competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la
misma ley determine.
Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma
de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo
o culpa.
Artículo 14. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable,
aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la
sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
Artículo 17. Derecho a la
defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a
la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita
la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como
persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no
lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del
Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
(…)
T I T U L O II
LA LEY DISCIPLINARIA
CAPITULO QUINTO
Exclusión de la responsabilidad disciplinaria
Artículo 28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
1. Por fuerza mayor o
caso fortuito.
2. En estricto cumplimiento de un
deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado.
3. En cumplimiento de orden legítima
de autoridad competente emitida con las formalidades legales.
4. Por salvar un derecho propio o
ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad,
adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable
coacción ajena o miedo insuperable.
6. Con la convicción errada e
invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad.
En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los
mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades
sobrevinientes.
No habrá lugar al reconocimiento de
inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su
comportamiento.
(…)
CAPITULO SEGUNDO
Prescripción de la acción disciplinaria
Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas
instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o
continuado desde la realización del último acto.
En el término de doce años, para las
faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las
del artículo 55 de este código.
Cuando fueren varias las conductas
juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple
independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan
sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia
ratifique.
(…)
CAPITULO TERCERO
Prescripción de la sanción disciplinaria
Artículo 32. Término de prescripción de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término de cinco años, contados
a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando la sanción impuesta fuere la
destitución e inhabilidad general o la suspensión e inhabilidad especial, una
vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma automática, salvo lo
dispuesto en la Carta Política.
(…)
T I T U L O V
FALTAS Y SANCIONES
CAPITULO SEGUNDO
Clasificación y límite de las sanciones
Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público
está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad
general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa
gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del
cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas
culposas.
3. Suspensión, para
las faltas graves culposas.
4. Multa, para las
faltas leves dolosas.
5. Amonestación
escrita, para las faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta
disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta
de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en
falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier
persona del común imprime a sus actuaciones.
(…)
Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad
general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a
treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será
inferior a un mes ni superior a doce meses.
Cuando el disciplinado haya cesado
en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la
ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá
el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de
acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta,
sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al
valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual
devengado al momento de la comisión de la falta.
La amonestación escrita se anotará
en la correspondiente hoja de vida.
III. LAS DEMANDAS
1. Demanda instaurada por el ciudadano Carlos Mario Isaza
Serrano
El demandante solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14
(parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2° (parcial) y 4°, 32 (parcial), 44 numeral
1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002, basado en los
argumentos que se resumen a continuación.
Para el actor la
expresión “La Procuraduría General de la Nación y” contenida en el artículo 3
de la Ley 734 de 2002 vulnera el numeral 3° del artículo 256 superior, por
cuanto con ella se le confiere a la Procuraduría General de la Nación una
competencia a prevención que desconoce la competencia reconocida por la
Constitución al Consejo Superior y a los Consejos Seccionales de la Judicatura
para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
funcionarios de la rama judicial. Para el actor en este caso la Procuraduría
General de la Nación sólo puede tener injerencia en calidad de sujeto procesal.
A su juicio, el
artículo 5 acusado vulnera los artículos 2 y 29 superiores, por cuanto
estructura la antijuridicidad de la conducta bajo un referente jurídico-formal,
pues la falta disciplinaria está determinada por la afectación al deber
funcional y no por el daño material causado, que es el verdadero interés
jurídico que deben proteger las autoridades públicas. Precisa que el deber
funcional “solo es un medio para
determinar si la conducta se estructura por la vulneración material y no
formal, de un interés a cuya protección se debía orientar la realización del
mismo”.
Por lo tanto, solicita
a esta Corporación que declare la exequibilidad condicionada del artículo 5 de
la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la afectación del deber funcional
debe ser material y no formal y trascendente al interés jurídico protegido.
Frente al texto del
artículo 7 de la misma ley, que establece el efecto inmediato de las normas
procesales en materia disciplinaria, el actor considera que el artículo 29
superior no distingue entre ley sustantiva o adjetiva cuando señala que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa
y que cualquier excepción a este mandato debe fundamentarse en el principio de
favorabilidad, por lo que considera que la norma acusada desconoce dicho
principio constitucional.
En criterio del demandante
el artículo 13 acusado vulnera el artículo 29 superior y los principios de
legalidad, tipicidad y culpabilidad, al limitarse a proscribir en materia
disciplinaria la responsabilidad objetiva y señalar las faltas sancionables,
sin hacer para efectos de la punición, la determinación del carácter general o
excepcional de las conductas culposas, dejando en manos de quien ejerce la
función disciplinaria un margen de discrecionalidad, ya que “ si no es dolosa la conducta se podrá
considerar como culposa y viceversa, y de todas maneras podrá ser sancionada
bajo alguna forma conductual”, con el agravante, según afirma, de que el
disciplinado antes de la formulación de cargos no tendrá ninguna certeza acerca
de cómo defenderse de la infracción endilgada por el Estado.
Por ende, señala que “sólo puede ajustarse a la Carta Política la
culpabilidad concebida en materia disciplinaria bajo las pautas de declaratoria
de constitucionalidad condicionada que hiciera extensiva a la ley
disciplinaria, el régimen excepcional de punición para las conductas culposas
que trae el código penal”.
No obstante lo
anterior, el actor expone que dado el número considerable de conductas
disciplinarias neutras y la falta de una estructura normativa del tipo
disciplinario, la imputación de dolo o de culpa del sancionable bajo la
comisión de estas conductas se hará conforme a una evaluación de la estructura
fáctica y circunstancias modales temporo-espaciales que rodearon la
correspondiente acción, hecho que considera contrario al debido proceso.
Así mismo sostiene que
la expresión “salvo lo dispuesto en la
Carta Política” de los artículos 14 y 32, así como la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio
económico del Estado la inhabilidad será permanente” del artículo 46 de la
Ley 734 de 2002 vulneran los artículos 29 y 122 constitucionales, toda vez que
la inhabilidad permanente taxativamente determinada en la Constitución como
sanción por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado, se hizo
extensiva por la ley impugnada al derecho disciplinario para eventos no
autorizados por las normas superiores. Añade que en el caso de la suspensión e
inhabilidad especial, en las que sanción principal mantiene el vínculo laboral,
la inhabilidad intemporal aludida obligaría al sancionado, una vez purgada la
suspensión, a renunciar a la relación laboral para evitar que se le impute la
vulneración del régimen de inhabilidades.
A su juicio, las
funciones de defensa del procesado en el derecho disciplinario son diferentes a
las que Constitución en el inciso tercero del artículo 29 ha establecido para
otros derechos, toda vez que “ las etapas
de investigación y juzgamiento no pueden ser adelantadas por una persona que no
se encuentre científica y técnicamente habilitada como profesional del derecho,
so pena de la configuración de una situación de anulabilidad de lo actuado en
el estrado judicial por razones constitucionales…”, por lo que en su
concepto la expresión “que podrá ser
estudiante de Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente”
contenida en el artículo 17 atacado, desconoce dicho texto superior.
Para el actor las
causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria establecidas en el
numeral 2° y 4° del artículo 28 del Código Disciplinario Único son inconstitucionales,
al introducir unos referentes normativos externos al tipo disciplinario y al
contenido de la voluntad del disciplinado que demandan de éste una evaluación
antecedente o concomitante de aspectos objetivos relacionados con el tipo pero
no insertos en él, circunstancia por la que anota, se desconoce la exigencia de
culpabilidad y tipicidad contenidas en el artículo 29 de la Carta Política,
dando paso a que el análisis de la antijuridicidad de la conducta que se
reprocha se haga al arbitrio del operador disciplinario con base en unos
elementos ajenos a la conducta.
Sostiene que las culpas
gravísima y grave, como fueron concebidas por el artículo 44 enjuiciado,
vulneran el artículo 29 de la Carta Política. Precisa al respecto que el
comportamiento disciplinario reprochable, no se determina por el dominio del
hecho, sino por las consideraciones personales del sujeto, “donde para ello cuenta: su grado de formación, la mayor o menor
atención o la entidad de la violación determinada por el hecho de que las
reglas sean o no de obligatorio cumplimiento, pero nunca por elementos
subjetivos propios de la culpabilidad”.
Afirma que la
ignorancia supina como causal de falta gravísima imputable al disciplinado, no
integra la culpabilidad del mismo, como tampoco lo hace la falta del cuidado
necesario que cualquier persona imprime a sus actuaciones en el caso de culpa
grave, toda vez que son los elementos ajenos a la psique del agente los que
determinan proporcionalmente la sanción a imponer en materia disciplinaria.
2. Demanda instaurada por el ciudadano Manuel Alberto
Morales Tamara
El demandante solicita
la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo
30 de la Ley 734 de 2002, por vulnerar los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución
Política. Así mismo argumenta que la norma acusada desconoce todos los
componentes del derecho a la igualdad reconocidos en los Pactos de New York y
de San José de Costa Rica, aprobados por la Ley 74 de 1968 y la Ley 16 de 1972
respectivamente, disposiciones que en su criterio, hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
El actor afirma, basado
en los considerandos de la sentencia C-286 de 1996 de esta Corporación, que la
reserva legal para la regulación del régimen de responsabilidad disciplinaria
de los particulares que temporal y permanentemente desempeñan funciones
públicas, está sujeta a una serie de límites, que obligan al Legislador a
observar y cumplir en todo momento el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.),
como ha sido regulado en el bloque de constitucionalidad en mención.
Por lo que concluye,
que el precepto censurado vulnera tal principio constitucional, cuando
establece para los particulares que cumplen las labores descritas en el tipo
disciplinario “una discriminación
negativa frente a las mismas faltas cuando son cometidas por servidores
públicos, pues en relación con estos últimos y frente a los mismos supuestos de
hecho recogidos normativamente como faltas gravísimas, el término de
prescripción es de solo cinco años, frente a los doce años que cobijará a los
particulares cuando la ley entre a regir, pues su vigencia se presentará a
partir del 5 de mayo de 2002”, mas aún cuando las faltas gravísimas
contenidas en el artículo 55 de la Ley 734 de 2002 para los particulares que
cumplen funciones públicas tienen su equivalente en las faltas gravísimas
imputables a los servidores públicos contenidas en el artículo 48 de la misma
norma.
Sostiene que el
referido derecho es igualmente vulnerado, dado que si todas las faltas
gravísimas imputables prescriben en 12 años y sus equivalentes en los
servidores públicos se gobiernan por el mismo término, existiría un plazo doble
para la prescripción de la acción disciplinaria, es decir, algunas faltas
gravísimas imputables a servidores públicos prescriben en 5 años y otras en 12
años, sin tener en cuenta que el servidor público responde por disposición del
artículo 6 superior por unas faltas que lo ubican en condición diferente al
particular. Precisa que a pesar de que el artículo 123 constitucional reconoce
tal diferencia y la reafirma al institucionalizar deberes de sujeción especial
muy precisos para los servidores, no significa que al Legislador le esté
permitido determinar un régimen de responsabilidad para los particulares más
severo.
Añade que la expresión “solo” contenida en el artículo 6 de la
Carta Política establece un límite claro al Estado para la confección y
aplicación de la ley de responsabilidad de los particulares, en el que los
particulares deben estar en situación de privilegio frente a los servidores
públicos o a lo sumo en una situación equiparable a la de éstos, por lo que
considera que la disposición acusada al no sujetar su contenido a las
limitantes referidas no asegura la vigencia de un orden justo, vulnera
igualmente el artículo 1 y 3 de la Ley 74 de 1968(aprobatoria del Pacto de New
York), el artículo 1 numerales 1 y 2 de la Ley 16 de 1972 (aprobatoria del
Pacto de San José), el Preámbulo de la Constitución Política y el artículo 2
superior.
Recuerda al respecto que
en la exposición de motivos del Proyecto de Código Disciplinario presentado por
el entonces Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, se
reafirmó la existencia de una discriminación positiva a favor de los
particulares sujeta al respeto por los principios constitucionales, en especial
por el de proporcionalidad en el campo punitivo disciplinario, y, en el que
afirma, “nunca se estableció, en relación
con los particulares, ese odioso y discriminatorio término de prescripción de
10 a 12 años como quedó en la ley 734 de 2002”.
Por último advierte que
la discriminación establecida en el precepto censurado olvida las diferencias
existentes entre los sujetos disciplinables, estableciendo una discriminación
que “no persigue un beneficio para el Estado o para la comunidad”, sino que
favorece a quien por su vinculación legal y reglamentaria está sujeto a un
mayor grado de compromiso con las tareas del Estado.
Por lo que concluye que, la
exequibilidad del artículo 30 acusado debe ser condicionada, en el sentido de
que el término de prescripción para los sujetos disciplinables de que trata tal
precepto, es el mismo contemplado cuando se cometen las faltas del artículo 55
de la Ley 734 de 2002, es decir, de cinco años, por ser ésta en su sentir, la
regla general que sobre prescripción de la acción disciplinaria debe aplicarse.
3. Coadyuvancia
El presidente del
Consejo Superior de la Judicatura, doctor Carlos Enrique Marín Vélez,
interviene en el proceso para coadyuvar la demanda presentada contra el tercer
inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002 basado en las consideraciones que
se resumen a continuación.
Afirma que el aparte
demandado de dicho artículo desconoce la existencia de la jurisdicción
disciplinaria[10] a la que se
asigna por la Constitución (art. 256-3 C.P.) la competencia para examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial.
Señala que si bien por
regla general la Procuraduría General de la Nación ejerce la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas y
ejerce preferentemente el poder disciplinario, dicha regla tiene excepciones y
que en este sentido “no puede pasar desapercibido que fue voluntad del mismo
Constituyente crear otro fuero para los funcionarios de la rama judicial,
justamente por la naturaleza de sus funciones”.
Al respecto señala que
“Tal fuero especial explicado sucinta pero contundentemente en el texto de la
demanda encaja perfectamente dentro del mandato constitucional de la existencia
del juez natural, lo que despeja cualquier posibilidad de que coexistan dos
jueces naturales, mas cuando uno de ellos emite sentencias judiciales con
carácter de cosa juzgada y constitutivas de verdaderos antecedentes como lo
señala el artículo 248 de la Carta, y el otro emite actos administrativos a su
vez susceptibles de control por la jurisdicción contenciosa administrativa,
circunstancia que atenta contra la SEGURIDAD JURÍDICA, el mismo principio del
JUEZ NATURAL y el orden constitucional (…)”
Afirma que con la competencia a prevención a
que alude la norma acusada se vulnera además el principio de independencia de
la rama judicial “al verse interferida por un órgano administrativo” de la
misma manera que “se rompe con el principio fundamental de todo Estado de
Derecho relativo a la seguridad jurídica, amén de que se ve resquebrajado el
derecho fundamental a la IGUALDAD a que tiene derecho todo asociado. Ello, por
cuanto dependiendo de una mera contingencia, -quien asuma el juzgamiento-,
tiene o no la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, e incluso a la aplicación de un procedimiento distinto, pues el
establecido para todos los funcionarios en la Ley 734 de 2002, es diferente al
establecido en los artículos 93 y siguientes” de la misma Ley para el
juzgamiento por el Consejo Superior y por los Consejos Seccionales de la
Judicatura de las faltas disciplinarias en que incurran los funcionarios
judiciales.
Por esta razón solicita
a la Corte revisar su jurisprudencia en este campo y “definir de una vez por
todas, con carácter de cosa juzgada constitucional, que es la jurisdicción
disciplinaria la encargada de juzgar y sancionar disciplinariamente a los
funcionarios de la Rama Judicial”.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
Segundo Delegado para la Casación Penal[11],
mediante concepto No. 2924 del 28 de junio de 2002 solicita a la Corporación i)
la declaratoria de exequibilidad de los artículos 3, 5, 17, 28, 44 y 46 de la
Ley 734 de 2002, ii) la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y las del artículo 55 de este Código”
contenida en el artículo 30 íbidem,
iii) estar a lo resuelto en las sentencias C-181 y C-155 de 2002 respecto de
los cargos formulados contra los artículos 7 y 13 acusados, y iv) declararse
inhibida para pronunciarse de fondo respecto de los cargos en contra de la
expresión “salvo lo dispuesto en la Carta
Política” contenida en los artículos 14 y 32 de la misma ley. Los
fundamentos de lo conceptuado son los siguientes.
Sostiene que a la luz
de la Sentencia C-1052 de 2001[12],
la Corte debe declararse inhibida para conocer los cargos planteados por el
actor en contra de la expresión “salvo lo
dispuesto en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 de la
Ley 734 de 2002, dado que éstos carecen de fundamento no solamente por falta de
claridad en su formulación sino por respaldarse en razones que parten de
presupuestos fácticos que no resultan predicables de las normas acusadas.
En relación a la
competencia a prevención de que trata el artículo 3 demandado, precisa que el
ejercicio del poder disciplinario por parte de la Procuraduría General de la
Nación, es preferente, como lo señala el artículo 277 numeral 6 de la Carta
Política[13]. Afirma que
esta Corporación señaló que la competencia del Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos Seccionales para sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, debe ejercerse sin perjuicio del poder
preferente que ostenta la Procuraduría General, la que al asumir el
conocimiento de una falta disciplinaria de un funcionario judicial desplaza al
Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional
correspondiente[14].
No obstante lo
anterior, el Ministerio Público advierte que en la Sentencia SU-337 de 1998 se
dio solución a la dualidad de competencias que en materia disciplinaria
ostentan la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos Seccionales, al determinar que los conflictos de tal
naturaleza entre estos funcionarios se rigen por la institución de la
competencia a prevención, misma que permite que interactúen el poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación y la atribución constitucional del
Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales para investigar y
sancionar disciplinariamente a los funcionarios de la rama judicial, toda vez
que la celeridad con que tales entidades avoquen el conocimiento de una
investigación disciplinaria es la que determina quién ha de conservar el conocimiento
del proceso disciplinario respectivo.
Es por esto que
solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de la expresión “La
Procuraduría General de La Nación” del artículo 3° enjuiciado, respecto del
cual solicita a la Corte efectuar la unidad normativa, por cuanto la expresión
demandada solo tiene sentido jurídico al ser integrada con el resto del
contenido del inciso tercero.
Al referirse al marco
constitucional de la potestad disciplinaria del Estado, el Procurador Delegado,
concluye que la actividad pública está sujeta a los cometidos y fines del
Estado y a los principios éticos que inspiran tal función, que de ser
desconocidos, facultan válidamente al Estado para exigir y deducir la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos y de los particulres
que cumplen funciones públicas.
En este punto de su
exposición la Vista Fiscal hace referencia a los fundamentos constitucionales y
legales que estructuran el derecho penal y el derecho disciplinario, para
seguidamente resaltar que el derecho disciplinario es abiertamente diferente de
aquel, a pesar de hacer parte del derecho sancionatorio y de nutrirse de
algunos conceptos del derecho penal, puesto que “su esencia está dada por el derecho administrativo y más especialmente
por la responsabilidad administrativa, en cuanto el fin principal es la
corrección en el ejercicio de las funciones públicas”. Además, como al interior
del derecho penal no ha existido acuerdo en cuanto a la estructura del delito
no es adecuado transportar las categorías penales al derecho disciplinario”.
Frente a las
acusaciones formuladas en contra del artículo 5 de la Ley 734 de 2002,
referente a la ilicitud sustancial, el señor Procurador estima que dicha norma
se ajusta al marco constitucional del derecho disciplinario y desarrolla la
naturaleza jurídica de éste[15],
al construir el ilícito disciplinario a partir de la noción del deber funcional
en el que el resultado material de la
conducta no es esencial para estructurar la falta disciplinaria, sino el
desconocimiento del deber que altera el correcto funcionamiento del Estado, por
ende la ilicitud sustancial a pesar de no comprender el resultado material no
impide la estructuración de la falta disciplinaria.
Respecto del artículo
13 que sanciona las faltas disciplinarias sólo a título de dolo o de culpa, el
Procurador Delegado encuentra que dicho contenido normativo es igual al del
artículo 14 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible en la Sentencia C-155 de
2002; en tal virtud, a su juicio, habría operado el fenómeno de la cosa juzgada
material, por lo que solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la
referida sentencia.
No obstante, respecto
del principio de culpabilidad afirma lo siguiente:
1. Según el artículo 29
inciso 4°, la responsabilidad objetiva está proscrita del derecho
sancionatorio.
2. Sujeto al referente
anterior, señala que el artículo 13 impugnado solo sanciona las faltas
disciplinarias a título de dolo o de culpa.
3. El Legislador no está
obligado a señalar expresamente cuáles son los comportamientos culposos, tal y
como sucede en el derecho penal, toda vez que “la culpabilidad en el derecho disciplinario se trata bajo el sistema
de numerus apertus, en donde la regla general son las conductas culposas
incriminando al lado de las conductas dolosas, que son la excepción, su
correspondiente culposa, lo cual permite una sanción general a la imprudencia y
a la negligencia…”
4. “La idea de dolo en el derecho disciplinario no está
referida únicamente a los aspectos de conocimiento y voluntad, sino que se
resuelven en el concepto de previsión efectiva, de este modo la previsibilidad
se considera el antecedente lógico y psicológico para evitar un resultado
contrario a derecho y no deseado. La culpa en el derecho disciplinario no se
genera por negligencia, impericia, imprudencia, como en el derecho penal, sino
que obedece a la noción de diligencia exigible a quien desempeña funciones
públicas, en razón de su especial deber de sujeción para con el Estado”.
Sobre los cargos
aducidos en contra de los numerales 2° y 4° del artículo 28 de la Ley 734 de
2002, el concepto fiscal defiende la constitucionalidad de tales disposiciones
argumentando que las causales de exoneración de responsabilidad disciplinaria
allí contenidas no comportan un desconocimiento de los principios de tipicidad
y culpabilidad, toda vez que en el numeral 2° acusado los deberes del
funcionario hacen parte de la tipicidad de la conducta, y en el numeral 4°
enjuiciado el incumplimiento del deber se valora teniendo en cuenta la colisión
de un derecho propio o ajeno y un deber que a pesar de no estar insertos en el
tipo, están sujetos a la consideración del contenido de la voluntad del sujeto
disciplinable, en consecuencia tales principios se mantienen inescindiblemente
en el tipo penal demandado. Precisa que “la
exclusión de la antijuridicidad hace imposible que perviva la tipicidad; en
consecuencia, no es cierto que ante estas causales de exclusión del ilícito
disciplinario el operador jurídico pondere la antijuridicidad con elementos
ajenos a la conducta”.
Afirma además que “el sujeto disciplinable que cumple
funciones públicas tiene la obligación de conocer y cumplir sus deberes
funcionales en debida forma con la capacidad de valorar, en un momento determinado,
cuáles de ellos son los de mayor importancia para el efectivo cumplimiento de
los fines estatales”.
Respecto de los cargos
esgrimidos en contra del artículo 44 de la mencionada Ley 734, el Ministerio
Público advierte que a pesar de existir la proscripción de responsabilidad
objetiva en materia disciplinaria, tal circunstancia no obsta para que el
Legislador determine y defina los distintos grados de culpa, en razón a que se
espera siquiera del servidor público que en el desempeño de su actividad obre
con aquella diligencia con la que obraría toda persona razonable y sensata.
Enfatiza que en la regulación dada a la culpa gravísima y grave en la Ley 734
de 2002 se utilizó la “técnica estándar
propia de la valoración de la culpa, con la cual se han perfilado los
caracteres de la culpa grave y gravísima desde un primer nivel de la imputación
de la culpa” (artículo 44 del Código Disciplinario Único).
Complementa su
intervención al respecto, señalando que la naturaleza jurídica del derecho
disciplinario, permite que el Legislador separe el concepto de culpa en materia
penal y regule de manera independiente la valoración de la culpa en el campo
disciplinario, sin que se considere vulnerado el artículo 29 constitucional. A
manera de ejemplo señala que la ignorancia supina como causal de culpa
gravísima potencializa lo anteriormente reseñado y la especial posición que
adquiere el ciudadano cuando decide hacer parte del aparato estatal, al
obligarse a conocer y saber todo aquello que en razón de su función tiene el
deber cumplir, circunstancia igualmente buscada con el establecimiento de la
culpa grave, a fin de propender a la conservación de la función pública a
través de funcionarios idóneos y capacitados para su desarrollo.
En este punto de su
exposición, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a lo
dispuesto en la Sentencia C-181 de 2002 en la que se declaró exequible el
artículo 9 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido determina el efecto inmediato
de las normas procesales en idénticos términos establecidos en el artículo 7
enjuiciado.
Expone que el
establecimiento de una inhabilidad permanente por conductas disciplinables que
afecten el patrimonio económico del Estado, como lo consagra el artículo 46
enjuiciado, no vulneran ni el debido proceso ni el artículo 122 superior, pues
jurisprudencialmente[16]
se ha señalado que la intemporalidad de la inhabilidad para acceder y
desempeñar ciertos cargos y funciones públicas en diversas ocasiones, permite
precisar el alcance y finalidad del inciso final del artículo 122
constitucional, siendo así que el Legislador con el fin de garantizar el
adecuado desarrollo de las funciones públicas puede erigir en falta
disciplinaria comportamientos descritos en la ley penal como delitos y
sancionarlos con inhabilidad permanente a que hace referencia el Código
Disciplinario Único, para lo que precisa es necesario que “la conducta disciplinable tenga estas características. i) que esté
tipificada como delito sancionable a título de dolo; ii) que se realice en razón, con ocasión
o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo; iii) que
afecte el patrimonio económico del Estado”.[17]
Reafirma tal
circunstancia cuando señala que “cuando
un servidor público incurra en faltas que afecten el patrimonio del Estado y
que a su vez haga parte del comportamiento descrito en el numeral 1 del
artículo 48 del Código Disciplinario Único, se le debe imponer la sanción
prevista para las faltas gravísimas, y en caso de que por este mismo
comportamiento sea condenado penalmente y el juez en la sentencia haya
especificado que la conducta objeto de la misma constituyó un delito que afectó
el patrimonio del Estado, la inhabilidad general o especial que se le hubiere
impuesto al culminar el proceso disciplinario debe ser modificada por inhabilidad de carácter permanente de
que trata la norma acusada”
Por lo que concluye que
se puede sancionar con la inhabilidad permanente contenida en el artículo 46
impugnado siempre y cuando exista una condena penal de que trata el artículo
122 superior, ya que de no existir ésta, el funcionario encargado de imponer la
sanción disciplinaria sólo podrá imponer la inhabilidad dentro de los máximos
que señala el estatuto disciplinario, “que
no es otro que el de 20 años”.
En relación con el
artículo 17 enjuiciado, que como recuerda se refiere al derecho de defensa
técnica y a la posibilidad que tienen los estudiantes de consultorio jurídico
de actuar como defensores de oficio en un proceso disciplinario, el señor
Procurador sostiene que a la luz del artículo 229 superior le está permitido al
Legislador establecer los casos en los que se puede litigar en causa ajena sin
poseer título profesional[18].
Por último en relación
con el artículo 30 demandado, el Ministerio Público afirma que es
inconstitucional, en cuanto señala términos prescriptivos de la acción
disciplinaria diferentes para los servidores públicos y para los particulares
que cumplen funciones públicas, con lo que se vulnera el derecho fundamental a
la igualdad (art. 13 C.P.).
Explica que el sujeto
disciplinado y la naturaleza de la falta disciplinaria, hacen que el término
prescriptivo de la acción disciplinaria fijada para los particulares que
desarrollan actividades públicas, deba coincidir por lo menos con el término
general de prescripción establecido para los servidores públicos, es decir, de
cinco años. Precisa según su criterio que del análisis de las faltas descritas
en el artículo 48 numerales 4, 5, 6,7, 8, 9 y 10 del Código Disciplinario para
los servidores públicos, se tiene que éstas revisten en su comportamiento mayor
gravedad y demandan un tiempo mayor de investigación respecto de las descritas
en el artículo 55 íbidem para los mencionados particulares, excepto la
establecida en el numeral 7, “debido a
que este comportamiento, si bien no está redactado en idénticos términos que el
descrito en el numeral 4 del artículo 48 se subsume en él…”.
La Vista Fiscal al
hacer mención a las sentencias C-309 de 1997, C-475 de 1997 y C-371 de 2000
advierte que, el artículo 30 enjuiciado no soporta un juicio de
proporcionalidad que justifique la diferencia que el Legislador estableció para
uno y otro de los sujetos pasivos a que se ha venido haciendo mención, por lo
tanto solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del
artículo en mención, “pero debe aclararse
en el correspondiente fallo que el término de prescripción de la acción
disciplinaria para los particulares será el general de (5) años previstos en el
inciso primero del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, salvo en relación con la
conducta descrita en el numeral 7 del artículo 55…”.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el numeral 4 del artículo 241, de la Carta Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2. La materia sujeta a examen
Para el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano la expresión “La Procuraduría General de la Nación y” contenida en el artículo 3
de la Ley 734 de 2002 desconoce el numeral tercero del artículo 256 superior
por cuanto permite que se desplace la competencia del Consejo Superior y de los
Consejos Seccionales de la Judicatura para conocer de los procesos
disciplinarios adelantados contra los funcionarios judiciales, cuando establece
una competencia a prevención tanto para dichos Consejos como para la
Procuraduría General de la Nación, a quien solo corresponde actuar en este caso
como sujeto procesal.
Afirmación
que coadyuva el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, para quien la
norma vulnera además los principios de juez natural, de seguridad jurídica e
igualdad, así como la independencia del poder judicial.
El demandante
solicita de otra parte que se declare la constitucionalidad condicionada del
artículo 5 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la afectación del deber
funcional a que alude la norma debe ser material y no formal, so pena de que se
vulneren el segundo inciso del artículo 2 y el artículo 29 constitucionales.
Solicita
igualmente la declaratoria de inexequibilidad del artículo 7 de la misma ley
que establece el efecto general inmediato de las normas procesales basado en el
supuesto desconocimiento del principio de favorablidad señalado en el artículo
29 superior.
El mismo
artículo constitucional es el que invoca para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 13 de la Ley enunciada en la que se dispone que en
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y
que las faltas solo son sancionables a titulo de dolo o culpa, con lo que en su
concepto el Legislador omitió señalar el carácter general o excepcional de las
conductas culposas y su consecuente sanción, como si lo hace el Código Penal,
dejando al “operador disciplinario” la posibilidad de determinar a su arbitrio
la “forma conductual” dolosa o culposa aplicable en cada caso.
Para el actor
las expresiones “de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el
numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que
establece las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria,
vulneran el principio de tipicidad establecido en el artículo 29 superior, por
cuanto por una vía diferente a la estructuración legal de la conducta
considerada como falta disciplinaria, se exige del destinatario de la ley
disciplinaria una evaluación de aspectos objetivos relacionados con el tipo
disciplinario, pero no insertos en este, con lo que escapan a la consideración
de su voluntad al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente.
La
vulneración del artículo 29 superior es el que también invoca para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad de la definición que de la culpa gravísima y de
la culpa grave se hace en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002
por cuanto considera que la referencia que dicha definición hace a “la
ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta de reglas
de obligatorio cumplimiento” y a “la inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” implica que la
configuración de la culpa disciplinaria no dependa ni de la definición legal
que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga el agente que
comete la falta de la misma, sino de elementos objetivos ajenos a la psique del
autor “que son los que en últimas determinan proporcionalmente la sanción a imponer”.
El actor
señala así mismo frente al texto del artículo 17 de la ley 734 de 2002, que
permite que se designe en los procesos disciplinarios como defensor de oficio a
los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades reconocidas
legalmente, que dicha norma vulnera el derecho a contar con una defensa técnica
reconocida según el actor por el artículo 29 superior “en todos aquellos casos
en que la persona es sometida por medio de un proceso, a las consecuencias de
un derecho penal o de corte punitivo” .
Finalmente el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano considera que el condicionamiento que se
hace en los artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002 para la aplicación del
principio de favorabilidad y de la rehabilitación de quien ha sido sujeto de
una sanción disciplinaria, a la excepción prevista en el artículo 122
constitucional, así como la previsión contenida en el primer inciso del
artículo 44 de la misma ley de acuerdo con la cual, cuando la falta
disciplinaria afecte el patrimonio del Estado la inhabilidad será permanente,
vulneran los artículos 29 y 122 constitucionales, por cuanto trasladan al
ámbito disciplinario una inhabilidad intemporal prevista por el Constituyente
exclusivamente para aquellos eventos en los que se condena a una persona por
delitos cometidos contra el patrimonio del Estado.
El ciudadano
Manuel Alberto Morales Támara solicita por su parte la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “y las
del artículo 55 de este Código” contenida en el segundo inciso del articulo
30 de la Ley 734 de 2002 por considerar que con ella se vulnera el principio de
igualdad, por cuanto la norma acusada impone un término de prescripción de la
acción disciplinaria en relación con las faltas gravísimas en que incurran los
particulares que cumplen funciones públicas que resulta discriminatorio frente
al término de prescripción que se establece en la misma Ley para las mismas
faltas cuando son cometidas por servidores públicos, sin que exista ninguna
justificación constitucional para establecer esta diferencia de trato.
El señor
Procurador segundo Delegado para la Casación Penal en su intervención llama la
atención de la Corte en primer término sobre la configuración del fenómeno de
la cosa juzgada material en relación con los cargos formulados por el ciudadano
Carlos Mario Isaza Serrano en contra de los artículos 7 y 13 de la ley 734 de
2002, en los que se reprodujo por el Legislador el texto de los artículos 9 y
14 de la Ley 200 de 1995, sobre los cuales la Corporación se pronunció en las Sentencias
C-181 y C-155 de 2002 respectivamente, frente a cargos idénticos a los que
ahora se proponen y que fueron alegados en los procesos que culminaron con
dichas sentencias por el mismo ciudadano que ahora los plantea en el presente
proceso.
La vista
fiscal solicita a la Corte así mismo abstenerse de pronunciarse sobre los
apartes de la demanda propuesta por el mismo ciudadano Isaza Serrano en contra
de la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los
artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002 por cuanto en su concepto los
argumentos que expone el demandante parten de una interpretación errada de las
normas que invoca y por no exponerse claramente las razones por las cuales
dichas normas vulneran la Constitución.
Frente a los
cargos contra el aparte acusado del tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734
de 2002 señala que la norma recoge la jurisprudencia de esta Corporación
contenida en la Sentencia SU-337/98 según la cual el poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación recae sobre los empleados de
la rama judicial, mientras que respecto de los funcionarios de la misma rama
existe una competencia a prevención de los Consejos Superior y Seccional de la
Judicatura y de la Procuraduría General de la Nación, con lo que se respetan
las competencias que la Constitución atribuye a cada uno de ellos. Explica que
la competencia en cada caso se concreta de acuerdo con la celeridad con que una
de dichas entidades avoque el conocimiento de la investigación disciplinaria
contra el funcionario judicial.
Recuerda de
otra parte que existen diferencias sustanciales entre el derecho penal y el
derecho disciplinario que impiden que se puedan examinar en este caso asuntos
como la tipicidad, la antijuridicidad o la culpabilidad en la falta
disciplinaria con las categorías propias del derecho penal, como en su concepto
lo hace el actor en relación con varios de los cargos que formula en su
demanda.
En este
sentido afirma que el concepto de ilicitud sustancial contenido en el artículo
5 de la Ley 734 de 2002 acusado no desconoce el debido proceso como lo afirma
el actor, pues cuando dicho artículo prescribe que la falta disciplinaria será
antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna, no hace
otra cosa que desarrollar la naturaleza del derecho disciplinario dirigida a
encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la
imposición de deberes, por lo que el resultado material de la conducta no es
esencial para que se estructure la falta disciplinaria. Explica al respecto que
en el derecho disciplinario los conceptos de tipicidad y antijuricidad
sustancial se encuentran unidos, y que los tipos disciplinarios son de mera
conducta y no de resultado como lo entiende el demandante. Agrega que en este
campo solo por excepción se alude en materia disciplinaria a un resultado
material separable de la conducta.
A partir de
los mismos presupuestos descarta la vulneración del principio de tipicidad por
los numerales 2 y 4 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, que establece las
causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Sobre el particular
hace énfasis en que el sujeto disciplinable que cumple funciones públicas tiene
la obligación de conocer y cumplir sus deberes funcionales en debida forma con
la capacidad de valorar, en un momento determinado, cuales de ellos son de
mayor importancia para el efectivo cumplimiento de los fines estatales.
En el mismo
sentido señala que las definiciones de culpa gravísima y culpa grave que contiene
el parágrafo del artículo 44 buscan dar identidad propia al concepto de culpa
en materia disciplinaria a partir del fundamento que le es propio, cual es la
diligencia exigible del agente estatal y que en manera alguna la norma puede
entenderse como un desconocimiento de la proscripción de la responsabilidad
objetiva en materia disciplinaria.
Afirma así
mismo que como lo tiene claramente establecido la jurisprudencia el derecho de
defensa no se vulnera por que los estudiantes de consultorio jurídico actúen
como defensores de oficio en los casos excepcionales a que alude el artículo 17
acusado en la demanda.
Señala que la
inhabilidad permanente que establece el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 lejos
de desconocer el artículo 122 de la Constitución lo que hace es observar la
consecuencia sancionatoria que expresamente consagró el constituyente para los
servidores públicos que sean condenados por delitos contra el patrimonio del
Estado, y que en este caso ha de entenderse que para ser aplicada la inhabilidad
simultáneamente se debe configurar un delito y una falta disciplinaria en los
términos del artículo 1° del artículo 48 de la Ley sub examine.
Finalmente la
vista fiscal solicita a la corte declarar la inexequibilidad de la expresión “y
las del artículo 55 de este Código”, por cuanto considera que con ella se
establece una discriminación que vulnera el principio de igualdad en contra de
los particulares encargados de funciones públicas para quienes se establece sin
justificación alguna un término de prescripción de la acción disciplinaria
sustancialmente mayor que el que se establece para los servidores públicos en
relación con las mismas conductas.
Corresponde a
la Corte en consecuencia establecer
i) Si la
expresión “la Procuraduría General y” contenida
en el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002 en el que se señala
una competencia a prevención para la Procuraduría General de la Nación y para
el Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la judicatura, vulnera o no
el numeral tercero del artículo 256 constitucional, así como los principios de
juez natural, seguridad jurídica e igualdad, al igual que la independencia del
poder judicial.
ii) Si la
noción de ilicitud sustancial contenida en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002
se ajusta a la Constitución, o si debe condicionarse su constitucionalidad a la
afectación material del deber funcional a cargo del servidor público
disciplinado.
iii) Si la
expresión “de mayor importancia que el
sacrificado” contenida en el numeral segundo y el numeral cuarto del
artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que establece las causales de exclusión de
responsabilidad disciplinaria, se ajustan a la Constitución, o si deben
declararse inexequibles por desconocer el principio de tipicidad en tanto
introducirían referentes normativos externos de carácter objetivo no previstos
en el tipo disciplinario y que por lo tanto no podrían ser objeto de
conocimiento y voluntad en la comisión del hecho que pueda llegar a reprocharse
a la persona procesada disciplinariamente.
iv) Si las
definiciones de culpa gravísima y de culpa grave que contiene el parágrafo del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se ajustan a la Constitución o si deben
declararse inconstitucionales por cuanto con ellas se establecerían elementos objetivos
“ajenos a la psique del autor” para que se configure la culpabilidad, dejando
de lado la conducta del sujeto a quien se reprocha la falta disciplinaria.
v) Si la
posibilidad de designar como defensor de oficio a los estudiantes de
Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas legalmente, a que se
refiere el artículo 17 de la Ley 734 de 2002, desconoce el derecho de defensa
de quien es juzgado como persona ausente en un proceso disciplinario.
vi) Si la
expresión “salvo lo dispuesto en la Carta
Política” contenida en los artículos 14, -relativo al principio de
favorabilidad- , y 32 inciso segundo, -relativo a la rehabilitación automática
luego del cumplimiento de la sanciones de inhabilidad a que éste alude-, así
como la expresión “pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” contenida
en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, se ajustan a la
Constitución, o si por el contrario ellas deben ser declaradas inexequibles por
cuanto con ellas se desconocería el artículo 122 superior por introducir en
materia disciplinaria una inhabilidad intemporal prevista por el Constituyente
exclusivamente como sanción en el ámbito penal en el caso en que se cometan
delitos contra el patrimonio del Estado.
vii) Si la
expresión “y las del artículo 55 de este
Código” contenida en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se ajusta a la
Constitución, o si por el contrario ella debe ser declarada inexequible, por
cuanto su mantenimiento en el ordenamiento jurídico implicaría dar un trato
discriminatorio a los particulares que ejercen funciones públicas a que se
refiere la Ley, en la medida en que con ella se señala un término de
prescripción para la acción disciplinaria que puede ser ejercida contra ellos,
sustancialmente mayor que el que se establece en la misma Ley para los
servidores públicos respecto de las mismas conductas tipificadas como faltas
disciplinarias en dicho artículo 55.
3. Consideraciones preliminares
Previamente
al examen de estos aspectos la Corte debe hacer algunas precisiones relativas a
(i) la configuración en el presente caso del fenómeno de la cosa juzgada
material, (ii) la solicitud de inhibición planteada en el expediente, y (iii)
la necesidad de efectuar la unidad normativa en relación con una de las
disposiciones demandadas.
3.1. Cosa juzgada material
Frente a los
cargos formulados por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano contra los
artículos 7 y 13 de la Ley 734 de 2002, la Corte constata que esta Corporación
en las sentencias C-181/02 y C-155/02 declaró la constitucionalidad de los
artículos 9 y 14 de la Ley 200 de 1995 cuyo tenor literal es exactamente el
mismo de los artículos ahora demandados y que los cargos planteados en la
presente demanda contra dichos artículos son idénticos a los que el mismo
ciudadano formulara contra las disposiciones declaradas exequibles por la
Corporación en dichas sentencias y que fueron reproducidas por el Legislador en
los artículos 7 y 13 acusados.
Así las cosas, la Corte encuentra que respecto de los
artículos sobre los cuales recaerá el presente pronunciamiento, y en relación
con tales acusaciones, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material que
como lo ha hecho ver esta Corporación, se presenta cuando a pesar no tratarse de
la misma disposición demandada, por ser su contenido normativo igual al de otra
que fue estudiada por los mismos cargos, debe entenderse que la Corte ha
proferido ya un pronunciamiento de mérito sobre la acusación:
“El fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una
decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que
nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre
una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido
normativo es idéntico.
“En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal
"cuando existe una decisión previa
del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la
cosa juzgada material "cuando no se
trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."[19]
En este último caso tal fenómeno "tiene
lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de
su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de
acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política."[20]
En atención a
las anteriores circunstancias la Corte se estará a los resuelto en la Sentencia
C-181/02 en relación con los cargos formulados en el presente proceso contra el
artículo 7 de la Ley 734 de 2002.
De la misma manera,
la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-155/02 en relación con los
cargos formulados en el presente proceso contra el artículo 14 de la Ley 734 de
2002.
3.2. La solicitud de inhibición
En relación
con la solicitud de inhibición para conocer de los cargos formulados por el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano contra la expresión “salvo lo dispuesto en
la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32- segundo inciso- de la
Ley 734 de 2002 la Corte constata que contrariamente a lo señalado por el señor
Procurador Segundo Delegado para la Casación Penal el actor presenta argumentos
concretos para solicitar la inexequibilidad de dichas disposiciones que
permiten a la Corte realizar el juicio de consntitucionalidad planteado en la
demanda.
En efecto, de
acuerdo con el demandante la mención que hace el Legislador en dichos artículos
al texto constitucional se refiere a la inhabilidad intemporal que establece al
aparte final del artículo 122 superior, con lo que se estaría introduciendo en
materia disciplinaria una inhabilidad prevista por el Constituyente
exclusivamente para el ámbito penal y para el caso en que se cometan delitos
contra el patrimonio del Estado.
Así las
cosas, la Corte no accederá a la solicitud de inhibición planteada por la vista
fiscal y procederá a analizar el cargo formulado por el actor en contra de la
expresión referida, contenida en los artículos 14 y 32, segundo, inciso de la
Ley 734 de 2002.
3.3. Unidad normativa
En relación con los
cargos formulados contra la expresión “La
Procuraduría General de la República y” contenida en el tercer inciso del
artículo tercero de la Ley 734 de 2002 es necesario efectuar la unidad
normativa de dicha expresión con el texto completo del inciso aludido.
Cabe recordar
que en el juicio de constitucionalidad dicha integración procede cuando la
proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra
tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones[21].
Así mismo la Corte ha
señalado que en aquellos casos en los que “el
aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en
relación con el texto integral de dicha norma” y en los que “de declararse la
inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta,
sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la
regulación que el legislador quiso hacer”[22]
procede efectuar dicha unidad normativa.
Ahora bien, en el
presente caso, para entender el sentido de la frase demandada, no solamente es
necesario leerla en el contexto de la totalidad del inciso en el que se
encuentra inserta sino que de declararse la inexequibilidad de la misma, la
norma resultante carecería de sentido, pues dicho inciso señalaría lo siguiente
“(…)el Consejo Superior
de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la
terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama
judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.”.
Cabe recordar además que es igualmente legítimo que la Corte entre a estudiar
la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación resulta de una dudosa constitucionalidad, circunstancia que, como se
explicará mas adelante, acontece en el presente caso.
Es por ello que esta Corporación integrará la proposición normativa en
los términos señalados y en consecuencia, el examen de constitucionalidad comprenderá
la totalidad del inciso 3 de la Ley 734 de 2002.
4. El análisis de los cargos
4.1. El análisis de constitucionalidad del
tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002
De acuerdo con el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de
2002[23]
la Procuraduría General
de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a
prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas
atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero
constitucional.
Tanto para el
demandante como para el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura que
coadyuva la demanda en este punto, la competencia a prevención que en dicho
inciso se establece para la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de
la Judicatura, vulnera el numeral tercero del artículo 256 constitucional que
señala como atribución del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos
Seccionales, la de examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial.
El coadyuvante señala
además que la disposición vulnera los principios de seguridad jurídica y de
juez natural, por cuanto desconoce la competencia específica atribuida por el
Constituyente a la jurisdicción disciplinaria conformada por las Salas
Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccional de la Judicatura a las que
compete decidir mediante providencias que hacen tránsito a cosa juzgada sobre
la conducta de los funcionarios de la rama judicial, al tiempo que desconoce la
autonomía de misma.
Así mismo afirma que
con la norma se desconoce el derecho a la igualdad por cuanto dependiendo de
quien asuma el juzgamiento, el funcionario judicial tendrá o no la posibilidad
de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, e incluso a la aplicación
de un procedimiento diferente, pues el establecido para todos los funcionarios
en la Ley 734 de 2002, es distinto al establecido en los artículos 93 y
siguientes de la misma Ley para el juzgamiento por el Consejo Superior y por
los Consejos Seccionales de la Judicatura de las faltas disciplinarias en que
incurran dichos funcionarios judiciales.
La vista fiscal, por el
contrario, señala que dicha competencia a prevención lo que hace es armonizar
los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 256 numeral 3 y 277
numeral 6 superiores, en la medida en que reconoce el poder preferente que en
materia disciplinaria el Constituyente le asignó a la Procuraduría General de
la Nación, sin desconocer al mismo tiempo, la atribución constitucional que
tiene el Consejo Superior y los Consejos seccionales de la Judicatura para
disciplinar a los funcionarios de la rama judicial.
Afirma además que la
solución adoptada por el Legislador toma en cuenta la jurisprudencia de la
Corporación que en sucesivas decisiones[24]
se refirió a la controversia jurídica suscitada sobre este punto, la cual se
zanjó, en su concepto, definitivamente con el reconocimiento de la existencia
de una competencia a prevención para la Procuraduría General de la Nación y
para el Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura, respecto
de el conocimiento de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los
funcionarios de la rama judicial, excepto los que gozan de fuero
constitucional, mientras que en relación con los empleados de la rama judicial
se señaló la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación.
La Corte considera en consecuencia pertinente
recordar el contenido de esas decisiones previamente al examen de los argumentos
planteados en el presente proceso sobre este punto.
Así, la Corporación en la sentencia
C-417 de 1993 en la que se declaró la exequibilidad parcial del artículo 51 del
Decreto 1888 de 1989, que disponía que las providencias que se dictaran en materia
disciplinaria en relación con funcionarios judiciales son actos
jurisdiccionales, no susceptibles de acción administrativa, esta Corporación
consideró necesario hacer algunas precisiones en relación con el régimen
disciplinario de los funcionarios judiciales, que luego fueron acogidas en
decisiones posteriores sobre el mismo tema.
En esa ocasión señaló la Corte lo
siguiente:
“La Constitución Política de 1991 no concentra la función
disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula
general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la
Nación. A ésta encomienda la atribución de "ejercer vigilancia superior de
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a
la ley" (artículo 277, numeral 6º C.N.).
Esa competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de
todo funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que
pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la
Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador
General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del
proceso que adelante la autoridad competente (artículo 278, numeral 2, C.N.).
Con respecto a los funcionarios judiciales que carecen de
fuero se aplica el artículo 278, numeral 1, de la Constitución, que dice:
"Artículo 278.-
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes
funciones:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante
decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las
siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley;
derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o
de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice
la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su
cargo".
De conformidad con lo previsto en el artículo 256, numeral
3º, de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a
los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la atribución
de "examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en
la instancia que señale la ley", sin perjuicio de la atribución que la
Constitución confiere al Procurador General de la Nación de ejercer
preferentemente el poder disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el
evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un
funcionario judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la
Judicatura -Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al
superior jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de
competencias respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en
aplicación de la nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del
control que ejerce el Procurador.
En síntesis, las normas anteriores, interpretadas
armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible
que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos
organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial
-esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia
(jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)-
pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el
indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial
-es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al
juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia
preferente de la Procuraduría General de la Nación.
(…)
La disposición demandada atribuye naturaleza jurisdiccional
a unas determinadas providencias proferidas en materia disciplinaria:
concretamente a las que se dicten en relación con funcionarios y empleados
judiciales.
Puesto
que se trata de una categorización de origen legal, es menester verificar si ella
se ajusta a los mandatos constitucionales, o si, por el contrario, no surge de
éstos.
Ya que la norma acusada, al calificar como jurisdiccionales
las providencias mediante las cuales se impone sanción disciplinaria a
funcionarios o empleados judiciales, excluye expresamente toda posibilidad de
acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sería el caso de entrar
en el análisis material acerca del contenido -administrativo o jurisdiccional-
de tales actos, con el objeto de verificar si ello encaja dentro de la
preceptiva fundamental.
No obstante, tal examen resulta innecesario e improcedente,
toda vez que, en cuanto se refiere a funcionarios
judiciales, la propia Constitución ha señalado el órgano encargado de
investigar su conducta y de imponer las correspondientes sanciones -la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura- y ha otorgado el rango de
providencias judiciales a los actos mediante los cuales dicho órgano se
pronuncia.
En efecto, dispone el primer inciso del artículo 116 de la
Constitución:
"Artículo 116.- La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de
la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace
la Justicia Penal Militar".
El artículo 254 divide el Consejo Superior de la Judicatura
en dos salas, una de las cuales tiene a su cargo funciones jurisdiccionales.
Es claro que dicha Sala fue creada con el fin de garantizar
que, dentro de la propia Rama Judicial, un organismo autónomo de alto rango con
funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar
la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la
excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral
3, de la Constitución).
Formalmente, el ejercicio de la función jurisdiccional
implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la
expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido
con fuerza de verdad legal. Es esto precisamente lo que acontece con las
providencias que profiere la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y los consejos seccionales en desarrollo de la aludida función.
En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la
Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se
encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia
disciplinaria, en el interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en
relación con los abogados.
(…)
La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya
cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el
mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus
actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas
al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso
de la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el
Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría,
entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de
actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
Vistas así las cosas, la norma sometida a estudio no choca
con la Constitución en lo atinente a funcionarios judiciales, desde luego
teniendo presente el ya mencionado poder disciplinario preferente en cabeza de
la Procuraduría. Por el contrario, a ese respecto el cánon legal en
controversia desarrolla el mandato del artículo 256, numeral 3, del Estatuto
Fundamental.
Otro es el caso de los empleados
judiciales, es decir, el personal subalterno o de apoyo de la Rama Judicial,
que no tiene a su cargo la función de administrar justicia. Estos no están
comprendidos dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la
Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3 del artículo 256 de la
Constitución, que en modo alguno alude a ellos, mientras que el artículo 277,
numeral 6, de la Carta dispone:
"Artículo 277.- El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de
sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(...)
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Preferencia, según el Diccionario de la Academia Española de la Lengua
es "primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra,
ya en el valor, ya en el merecimiento"; "Elección de una cosa o
persona, entre varias".
Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa, significa
que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza, por mandato
constitucional, de una claúsula general de competencia para conocer de las
faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece
sobre el de otros órganos estatales.
Lo dicho es suficiente para concluir que las palabras
"...y empleados...", que hacen parte del artículo demandado, son
inconstitucionales y así habrá de declararlo la Corte”[25].
De dicha sentencia se desprende
claramente la diferencia que la Corte hace entre el caso de los empleados de la
rama judicial y el de los funcionarios de la misma rama y el consiguiente
tratamiento específico en uno y otro caso.
De otra parte, como bien se puede
observar, en esta sentencia la Corte decidió que el poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 277.6) se
extendía a todos los servidores públicos que no ostentaban fuero especial,
independientemente de la rama u órgano del Estado al cual estuvieran
vinculados. Ello significaba que esa prevalencia en materia disciplinaria
también se aplicaba a los funcionarios judiciales, con las consecuencias que de
ahí se derivan para el ejercicio de la función disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura.
La misma sentencia señala la
naturaleza jurisdiccional de las decisiones adoptadas por los Consejos Superior
y Seccionales de la Judicatura cuyas salas Disciplinarias constituyen una
verdadera jurisdicción.
Ahora bien, en la sentencia C-037 de
1996[26]
que versó sobre el proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia, se expresó que el poder preferente de la Procuraduría General de la
Nación en materia disciplinaria, en lo que tiene que ver con los funcionarios
judiciales, se aplicaba solamente en la medida en que la investigación
respectiva no hubiera sido iniciada a prevención por parte del Consejo Superior
de la Judicatura o de los Consejos Seccionales.
Esto significaba que en aquellos
casos en los que el Consejo Superior o los Consejos Seccionales de la
Judicatura hubieran iniciado una investigación disciplinaria la Procuraduría no
podía desplazarlos, con lo cual se limitaba el poder disciplinario preferente
de esta institución. En el fallo en el aparte que declaró la inexequibilidad
del artículo 32 de dicha ley[27]
se expuso:
“Resta agregar que la responsabilidad de vigilar la conducta
oficial de los encargados de prestar funciones públicas es competencia
permanente del Procurador General de la Nación, atribuciones estas que deberá
realizar de conformidad con los criterios, lineamientos y parámetros que al
respecto le defina la ley (Art. 277-6 C.P.), siempre y cuando dicha
competencia, para el caso de la rama judicial, no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257 C.P.)”.
En esa misma decisión en el aparte
consagrado al examen de constitucionalidad del artículo 111 de la Ley
Estatutaria[28], la Corte
además de recordar los considerandos de la Sentencia C-417/93 ya citada,
reitera que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinarias
son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos
jurídicos que aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial. Advierte
en todo caso que si una providencia que resuelva un asunto disciplinario
contiene, en los términos que ha definido la Corte Constitucional, una vía de
hecho que acarree la ostensible vulneración de un derecho constitucional
fundamental, entonces será posible acudir a un medio de defensa judicial como
la acción de tutela para reparar el menoscabo que se ha causado mediante esa
decisión.
En pronunciamientos posteriores la
Corte reiteró los considerandos expuestos en las Sentencias C-417/93 y
C.-037/96.
Así se hizo en la sentencia C-244 de
1996, la cual versó, entre otras cosas, sobre el inciso 3 del artículo 61 de la
Ley 200 de 1995 -Código Disciplinario Único-, el cual expresaba: “Respecto de
los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y
sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y de los consejos seccionales, según el caso. A los empleados de la
misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en
ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación”. En esa oportunidad, la Corte indicó:
“En conclusión se tiene que el inciso final del artículo 61
de la Ley 200 de 1995, no infringe la Constitución al atribuirle competencia a
las Salas Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Secciónales, para investigar a los funcionarios de la Rama Judicial,
siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados en la sentencia
antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo recae sobre los
funcionarios que administran justicia - jueces y magistrados que no gozan de
fuero constitucional -...
“El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación
para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los
empleados de la misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando
en el caso de los funcionarios dicha competencia ‘no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)’. No
ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley
estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar
al superior jerárquico que esté adelantando el proceso”[29].
Cabe precisar que dicha sentencia
tuvo un salvamento de voto en el que se expusieron entre otros, los siguientes
argumentos:
“Considero que el fundamento doctrinario de la
jurisprudencia inicial de esta Corporación sobre este punto, que ahora reitera
la Corte con un ligero matiz en cuanto a la fijación de la competencia a
prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de
la Judicatura Sala Disciplinaria, que surgió con el examen de la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia, debe construirse a la luz de otras consideraciones y, si es del caso,
debe corregirse, puesto que ha sido elaborado con base en una aproximación
parcial al conjunto de las instituciones constitucionales que regulan la
materia de las competencias disciplinarias sobre la conducta de los
funcionarios públicos y, específicamente, sobre la conducta y las faltas de los
funcionarios de la rama judicial. Además, estimo que la mencionada
jurisprudencia ha sido elaborada a partir de una interpretación inicial de la
disposición contenida en el numeral 6o. del artículo 277 de la Carta y que ésta
bien puede evolucionar en otro sentido.
(…)
En mi opinión, de conformidad con lo que señala la
jurisprudencia de la H. Corte Constitucional,[30]en
sentencia pronunciada con ocasión del estudio de la Constitucionalidad de las
normas que regulan la existencia y el funcionamiento del H. Consejo Superior de
la Judicatura, reiterada y desarrollada con nitidez por el H. Consejo de Estado[31]
en providencias posteriores, es claro que los artículos 2o. y 3o., 20 y 61
inciso segundo de la ley 200 de 1995, también contradicen las mencionadas disposiciones
constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la Rama Judicial del
Poder Público del listado de sujetos y conductas objeto de las competencias
disciplinarias del Señor Procurador General de la Nación, argumentando los
supuestos alcances de un "Poder
Disciplinario Preferente".
(…)
En efecto, en mi respetuoso concepto, para la Constitución
de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la Jurisdicción
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los actos de ésta no son
susceptibles de revisión contencioso administrativa dada su naturaleza
jurisdiccional, por ello esa función se atribuye a las Salas Disciplinarias de
los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura[32]
cuando se trata de los funcionarios judiciales; así, los Jueces y Magistrados
de los tribunales están sometidos al escrutinio y juzgamiento del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales exclusivamente, es
decir, a la Jurisdicción Disciplinaria.
Por tanto, el desplazamiento de la Jurisdicción
Disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, así sea por
virtud de la interpretación corregida que se desarrolla en la sentencia sobre
la Ley Estatutaria de la Justicia y que ahora reitera la Corte, es contrario a
la Carta Política.
Es claro pues, que según esta interpretación de la
Constitución Política de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la
Jurisdicción Disciplinaria cuya cabeza es el Consejo Superior de la Judicatura
creado por el Constituyente como un órgano imparcial e independiente, con la
misión específica de administrar justicia en materia disciplinaría en el
interior de la rama judicial y por
fuera de ella en relación con los abogados; por ello, no puede aceptarse que
simultáneamente se le haya asignado al Procurador General o a sus agentes la
misma facultad, pues se cercenaría y limitaría la función del Consejo Superior.
Al admitir ese desplazamiento, los sujetos del régimen disciplinario de la
Jurisdicción disciplinaría pueden ser investigados y juzgados mediante los trámites de un proceso administrativo
adelantado en una sede procesal de naturaleza administrativa, o por un
procedimiento judicial en instancias judiciales. Esa situación conduce a que en
algunos casos se prive a los funcionarios judiciales del fuero que les otorga
la Constitución y la ley como del derecho al juzgamiento con las formas propias
del Juicio, de igual modo se crea una absurda confusión de competencias y
procedimientos y, desde luego, de doctrina y jurisprudencia que no es compatible
con un profundo examen dogmático de la Carta Política.
En mi concepto, es indudable que el poder disciplinario
preferente del Procurador se circunscribe, en el caso de la Rama Judicial, al
ámbito establecido en el artículo 115 de la ley estatutaria de la
Administración de Justicia, que radica la competencia disciplinaria sobre los
empleados judiciales en el superior jerárquico, "sin perjuicio de la
atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la
Nación, de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al
procedimiento que se establezca en leyes especiales.
De otra parte, la facultad indiscutible y exclusiva del Procurador General de
desvincular, del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada al funcionario público que incurra en Ias faltas
específicas del artículo 278 de la Carta, incluídos los funcionarios judiciales
y exceptuados los Magistrados de las Altas Cortes, es bien diferente de la
anterior, como quiera que dicha atribución responde a un procedimiento seguido por el jefe del Ministerio Público por la
vía administrativa, y revisable por lo tanto, por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa; así, si bien la desvinculación del funcionario de que se trate
tenga connotaciones disciplinarias, no puede confundirse con el ejercicio de la
función jurisdiccional disciplinaria.”[33]
Dichos argumentos, sin embargo, no tuvieron acogida
por parte de la Corporación. Así, en la sentencia C-280 de 1996, en la que se
analizó la constitucionalidad de distintos artículos de la misma Ley 200 de
1995 (Código Disciplinario Único), la Corte reiteró que “en relación con los
funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha
establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario
preferente de la Procuraduría, siempre y cuando dicha competencia no haya sido
asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura”[34].
En el mismo sentido en las
Sentencias C-057/98 y C-181/02 la Corte recordó los criterios expuestos en su
jurisprudencia vigente hasta ahora en la materia, haciendo énfasis en que
cuando la investigación disciplinaria ya ha sido avocada por el Consejo
Superior de la Judicatura en relación con los funcionarios judiciales que
carecen de fuero, la Procuraduría General de la Nación no puede desplazarlo
“pues en estos casos el Consejo ejerce una competencia preventiva”[35]
Ahora bien, no solamente en
decisiones de constitucionalidad la Corte se ha pronunciado sobre este tema. Igualmente,
en relación con la revisión de decisiones de tutela proferidas dentro de
procesos en los que se ha planteado el problema del órgano competente para
conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales así como
de la normatividad aplicable en ese caso la Corte se ha pronunciado sobre el
particular.
Así, en la sentencia SU-637 de 1996,
en la que el problema jurídico a resolver se refería a la aplicabilidad o no
del Código disciplinario único a los funcionarios judiciales[36],
además de afirmar la plena aplicabilidad de las normas del Código Disciplinario
único a dichos funcionarios, la Corte reafirmó que el concepto de poder
disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios
judiciales excluidos del fuero, solamente se podía hacer valer cuando el
Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales no hubieran
asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente.
Cabe recordar que en dicha ocasión
el Consejo Superior de la Judicatura expuso diversos argumentos para
fundamentar su posición acerca de que el Código Disciplinario Único no podía
aplicarse a los funcionarios de la rama judicial, frente a los cuales la
Corporación hizo las siguientes consideraciones:
“5. Asevera el Consejo Superior de la Judicatura que la
Constitución Política estableció un fuero de juzgamiento disciplinario para
todos los funcionarios de la Rama Jurisdiccional, en su artículo 256, numeral
3. Este dispone que "Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a
los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes
atribuciones: (...) 3) Examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en ejercicio de
su profesión, en la instancia que señale la ley".
Esta Corporación ya ha establecido que de los funcionarios
judiciales únicamente gozan de fuero especial disciplinario los señalados en el
artículo 174 de la Constitución Política, es decir, los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación. En efecto, en la sentencia C-417 de 1993, (MP José Gregorio Hernández
Galindo), precisó la Corte que los funcionarios judiciales citados
"únicamente están sometidos al escrutinio y juicio del Senado de la
República, cuando incurran en las faltas que la Constitución contempla, y al de
la Corte Suprema de Justicia -Sala Penal- cuando se trate de la comisión de
delitos. Por tanto, en razón del mismo fuero, se hallan excluidos del poder
disciplinario del Consejo Superior de la Judicatura que, en los términos del
artículo 257, numeral 3, de la Constitución, ha de ejercerse por dicha
Corporación sobre los funcionarios de la Rama Judicial carentes de fuero y
sobre los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley".
Obsérvese que el texto citado precisa que solamente los
magistrados de las altas Cortes, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General gozan de fuero especial tanto para las materias
disciplinarias como para las penales. Con respecto a los demás funcionarios de
la Rama Jurisdiccional la Corte ya ha manifestado que ellos no poseen un fuero
disciplinario o judicial. El punto final lo desarrolla la misma sentencia al
expresarse acerca del papel concurrente de la Procuraduría General de la Nación
y de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura en la labor
disciplinaria sobre los funcionarios judiciales no señalados en el artículo 174
de la Constitución.
(…)
7. Manifiesta también el Consejo que las normas de la Ley
200 de 1995 son de carácter administrativo, mientras que las decisiones del
Consejo Superior de la Judicatura poseen la calidad de sentencias. Sostiene que
en la Ley 200 se contempla una serie de recursos que no pueden aplicarse a los
procesos disciplinarios que realiza el Consejo, precisamente en virtud del
carácter judicial de la actuación de este último.
En la misma sentencia C-417 de 1993, la Corte reconoció el
carácter judicial de las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura. En
efecto, allí se expresó lo siguiente:
"La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción,
cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con
el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta).
Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están
sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería
el caso de la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida
por el Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal
podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el
carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada
por el Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta
(artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones
de otra".
Asimismo, el artículo 111 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia dispone que los actos del Consejo en relación con
los funcionarios judiciales tienen carácter jurisdiccional y que contra ellos
no procede recurso alguno.
Pero el hecho de que las providencias del Consejo ostenten
el carácter de sentencias judiciales no se opone a que las normas del CDU sean
aplicadas, en lo pertinente, a los procesos disciplinarios que adelante el
Consejo Superior, tal como lo decidió el legislador en uso de su facultad de
establecer el régimen disciplinario de los servidores públicos.
La interpretación de la Corte acerca de que el CDU se aplica
a todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la fuerza
pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos del Estado no se
puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la naturaleza especial
de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco general del régimen
disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias específicas, de
acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y de las
funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones
aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades,
incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones.
8. La consideración anterior ofrece la respuesta a otra
objeción presentada por el Consejo, en el sentido de que el CDU es una norma
general, mientras que el Decreto 1888 de 1989 es la norma especial, lo que
conduce a plantear la prevalencia de esta última. Al respecto cabe recalcar
que, como ya se afirmó en el punto 4 de estos fundamentos, en el artículo 177
del CDU se impuso la derogatoria de todos los regímenes especiales existentes
hasta el momento, lo cual apareja de manera inequívoca la pérdida de vigencia
del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la decisión del legislador hubiese
sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989 estuviese vigente, la relación
entre el CDU y este decreto sería diferente a la planteada por el Consejo
Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso, dado que el CDU sienta las
bases generales del régimen disciplinario aplicable a todos los servidores
públicos, los regímenes especiales deberían construirse e interpretarse sobre
esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de sostenerse que la
existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría el desacato del
régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial es
complementario del general.
9. Según el Consejo el CDU vulnera el principio de la
separación de los poderes. Asimismo, considera que si los jueces gozan de
autonomía e independencia, lo lógico es que ellos estén sometidos a normas disciplinarias
especiales. Sobre esta tesis cabe simplemente señalar que la Constitución le
asignó al Legislador la facultad de decidir acerca del régimen disciplinario de
los servidores públicos (CP arts. 6, 124, 150-23 y 209). Ahora, dentro del
abanico de posibilidades que el legislador tenía a su disposición, decidió, en
uso de legítima libertad de configuración normativa, expedir un estatuto
disciplinario básico aplicable a todos los funcionarios (arts. 20 y 177). El
Congreso podría haber optado por otra fórmula, mas no lo hizo.
Por otra parte, ha de precisarse que
de la existencia de un régimen disciplinario general no se puede deducir ni un
peligro para la separación de los poderes ni una afectación de la autonomía
funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese régimen debe
respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución Política.”[37]
Finalmente en la
Sentencia SU- 337 de 1998 la Corte, además de hacer alusión a las decisiones de
constitucionalidad y de tutela a que se ha hecho referencia, precisó que la
prevención es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un
proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales y las características que en este caso tiene dicho
mecanismo legal para establecer la competencia bien de la Procuraduría General
de la Nación o bien del Consejo Superior o los Consejos Seccionales de la
Judicatura.
Dijo en esa
ocasión la Corporación:
“La prevención es un factor que contribuye a determinar la
competencia sobre un proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser
conocido por distintas autoridades judiciales. Tal como se ha señalado, la
Corte ha recurrido al concepto de "competencia a prevención" para
solucionar los conflictos que se pueden presentar entre la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General
de la Nación en el momento de determinar cuál de las dos entidades es la
competente para conocer de una investigación disciplinaria. El propósito de
este concepto es establecer que aquella autoridad que haya entrado primero a
conocer el proceso materia del litigio conservará la competencia sobre él. Para
situaciones en las que la investigación es iniciada en el mismo día por ambas
entidades, razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con
la instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que
había iniciado el proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin
expresar la intención de avocar directamente un caso y de afirmar la
competencia sobre él, separando a la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta
manifestación expresa la voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder
asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un objetivo
equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la Corte ha
interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse también en cuenta
cuál de las dos entidades le comunicó primero a la otra su decisión de tramitar
el proceso investigativo”[38].(subrayas fuera de texto).
Del anterior
recuento de providencias de esta Corporación, de las cuales solo algunas
corresponden al ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, se
desprende que los aspectos analizados por la Corte sobre este punto se han
centrado en (i) la diferencia que debe establecerse en este campo en relación
con la situación de los funcionarios y de los empleados de la rama judicial,
(ii) la existencia de un fuero especial en materia disciplinaria para
determinados servidores públicos a los que no se aplica el régimen general
previsto para los demás funcionarios y empleados al servicio del Estado, (iii)
el carácter de decisiones jurisdiccionales de las providencias que profieran el
Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura en materia
disciplinaria que por lo tanto no quedan sometidas al control de la
jurisdicción en lo contencioso administrativo, como si sucede con las
decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, (iv) la
aplicabilidad de las normas del Código disciplinario único a los funcionarios
judiciales, (v) el Poder preferente de la Procuraduría General de la Nación en
materia disciplinaria (vi) el mecanismo legal de competencia a prevención como
instrumento para conciliar dicho poder preferente con la competencia atribuida
en la Constitución al Consejo Superior y a los Consejos Seccionales de la
Judicatura.
Ahora bien,
frente a los argumentos expresados en la demanda y en el escrito de
coadyuvancia que obra en el proceso, la Corte considera necesario examinar
nuevamente el tema de la competencia para conocer de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios judiciales a partir de
algunos elementos que no fueron tomados en cuenta por la Corporación en sus
decisiones anteriores, o que solamente fueron estudiados de manera tangencial.
Dichos
elementos hacen relación a:
(i) La asignación expresa y específica que
hace el Constituyente de una competencia en cabeza del Consejo Superior y de
los Consejos Seccionales de la Judicatura para conocer de los procesos
disciplinarios de los funcionarios judiciales, lo que si bien no constituye un
fuero especial, si determina un régimen especial determinado por el
Constituyente.
(ii)
La posible vulneración de la autonomía de la rama judicial por cuanto la
jurisdicción disciplinaria, instituida por el Constituyente dentro de la rama
judicial ve desplazada su competencia jurisdiccional por un organismo que si
bien tiene a su cargo la vigilancia superior de la conducta oficial de los
funcionarios públicos bien puede no tener atribuidos necesariamente el examen
de la conducta y la sanción de las faltas de ciertos funcionarios, conforme a
la propia Constitución. Lo anterior por cuanto a juicio de la Corte la
vigilancia superior de la conducta de los funcionarios públicos no comporta
como elemento necesario e inescindible el ejercicio de la potestad
disciplinaria, sin perjuicio de la intervención del Procurador, como titular de
aquella vigilancia superior, para poner en movimiento
los mecanismos de control disciplinaria y para, en todo caso, actuar como
parte en los procesos que se adelanten por los funcionarios judiciales sobre
los cuales se ejerce la potestad disciplinaria y respecto de sus actuaciones.
La
asignación específica por el Constituyente de una competencia al Consejo
Superior y a los Consejos seccionales de la Judicatura y la proyección de la
autonomía de la Rama Judicial.
Para la Corte la asignación específica de la
competencia para examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial que hace el Constituyente en el numeral
tercero del artículo 256 superior no puede considerarse como una mención sin
consecuencia en materia de organización de la rama judicial, así como tampoco
respecto de la potestad disciplinaria.
En ese orden de ideas, la Corporación considera
pertinente examinar nuevamente el texto de las normas constitucionales en las
que se ha basado el análisis sobre la competencia atribuida al Consejo Superior
y a los Consejos secciónales de la Judicatura en materia de procesos
disciplinarios de los funcionarios judiciales, así como sobre la competencia
preferente de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.
Dichos textos son los siguientes:
ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en
dos salas:
1. La Sala
Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho
años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional
y tres por el Consejo de Estado.
2. La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años,
por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber
Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
ARTICULO 256. Corresponden al Consejo Superior de
la Judicatura o a los Consejos Seccionales,
según el caso y de acuerdo a la ley,
las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera
judicial.
2. Elaborar las listas de
candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la
entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se
regirá por normas especiales.
3. Examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial,
así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia
que señale la ley.
4. Llevar el control de
rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto
de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y
ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
6. Dirimir los conflictos
de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
7. Las demás que señale
la ley.
ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos.
2. Proteger los derechos humanos
y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.
3. Defender los intereses
de la sociedad.
4. Defender los intereses
colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el ejercicio
diligente y eficiente de las funciones administrativas.
6. Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la Ley.
7. Intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir anualmente
informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los
funcionarios públicos y a los particulares la información que considere
necesaria.
10. Las demás que
determine la ley.
Para el cumplimiento de
sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá
interponer las acciones que considere necesarias.
ARTICULO 278. El Procurador General de la Nación ejercerá
directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular del cargo,
previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que
incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la
Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el
ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo.
2. Emitir conceptos en
los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial. (...)
De los anteriores textos se desprende en forma clara
que el Constituyente quiso establecer una jurisdicción disciplinaria encargada
de examinar las conductas y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama
judicial, creación que como lo ha señalado esta Corporación atiende a la
distribución de competencias orgánicas y funcionales de los distintos poderes
públicos así como a la autonomía de la misma Rama Judicial para asegurar la
especifica misión constitucionalmente confiada.
Al respecto la
Corte señaló concretamente lo siguiente:
“La Corte encuentra que la creación del Consejo
Superior de la Judicatura obedece a varios propósitos del Constituyente entre
los que está la idea de modernizar y transformar las funciones correspondientes
a la administración de los recursos económicos y de personal de la justicia y
la del fortalecimiento de la actividad disciplinaria garantizando el
mantenimiento de elementos doctrinarios y de distribución de competencias
orgánicas y funciones de los distintos poderes públicos que en especial se
relacionan con la autonomía de integración de la misma Rama Judicial.
"Además a dicho organismo le compete cumplir funciones
disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria,
como las de examinar la conducta y sancionar en las instancias que señale la
ley, las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los
abogados en el ejercicio de su profesión y la de dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la
C.N. y 10 del Decreto 2652 de 1991)
"En efecto como se ha advertido anteriormente, la
Constitución crea dos Sala autónomas (La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la
Administrativa art. 254 de la C.N), a las que por su separación, origen,
denominación y finalidad implícita les ha prescrito un funcionamiento separado
respecto de las funciones constitucionales que a su naturaleza y finalidad
correspondan.
"Así la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido
creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. En efecto, fue creada
únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, que
por constituir función pública de administración de justicia actúo como órgano
autónomo y con independencia de sus nominadores (art. 228 de la C.P.)”[39]
No obstante de la
creación de la jurisdicción disciplinaria con las características que se
destacan en el aparte transcrito, no se desprende que la Constitución haya
establecido un fuero especial para los funcionarios de la rama judicial, pues
dicho fuero, como ya se señaló[40],
solamente es predicable respecto de determinados funcionarios a los que la
Constitución se refirió específicamente (art. 174 C.P.); empero, es claro que
el Constituyente quiso que los funcionarios de la rama judicial fueran
sometidos en materia disciplinaria a la competencia de la jurisdicción
disciplinaria que estableció expresamente para este efecto y que dicha
previsión obedece al carácter especial de las funciones que se encuentran a
cargo de los jueces, magistrados y fiscales a los que la disposición se refiere
y de las características propias de la misma organización judicial como rama
del poder público.
Ahora bien, frente al
texto del numeral sexto del artículo 277 superior a cuyo tenor el Procurador
General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes tendrá
entre otras funciones las de “ejercer vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección
popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la Ley”, la Corte llama la atención sobre el hecho de que dicho numeral se
refiere a tres funciones diferentes que si bien pueden coincidir en relación
con algunos servidores públicos no necesariamente deben ejercerse en todas las
circunstancias, como ya se enunció.
(1) Así, cabe precisar
que una es la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección
popular, función que no tiene exclusión alguna y que por tanto ha de predicarse
frente a todo aquel que ejerce funciones públicas. Vigilancia superior que
puede significar que el Procurador por si mismo proceda a desvincular del cargo
a un servidor (art 278 num 1 C.P.), o que simplemente ponga en movimiento los
mecanismos de control disciplinario establecidos en la Constitución y en la
Ley.
(2) Una segunda función
se concreta en el ejercicio preferente del poder disciplinario, posibilidad que
resulta predicable frente a todo servidor publico o particular que ejerce
funciones públicas, con excepción de aquellos respecto de los cuales la
Constitución no haya previsto un fuero especial (art. 274) o no haya asignado a
unos órganos específicos el ejercicio de dicho poder disciplinario (art. 256
num. 3).
(3) Y una tercera función
se refiere a la imposición de las respectivas sanciones de acuerdo con la ley,
competencia que la Procuraduría General ejerce sobre aquellos servidores
respecto de los cuales de acuerdo con la Constitución y la Ley le corresponde
ejercer el poder disciplinario.
En relación con el poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente precisar que
éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a los empleados
judiciales respecto de los cuales, al igual que de los demás servidores
públicos carentes de fuero, no exista en la Constitución asignación de
competencia a órganos específicos para ejercer el poder disciplinario.
La situación no es la
misma respecto de los funcionarios judiciales, a quienes precisamente el
Constituyente quiso someter, se reitera, en razón de las características
propias de su función jurisdiccional y de la necesidad de mantener la
independencia funcional de la rama judicial, al control de unos órganos
específicos pertenecientes a la misma rama judicial dentro de la cual creó para
el efecto una jurisdicción disciplinaria, en consonancia con la autonomía
estructural y funcional propias de la misma conforme a la Constitución.
En este punto la Corte
debe reiterar que la existencia de los contenidos normativos de los artículos
256 y 277 constitucionales ya aludidos no necesariamente debe llevar a la
conclusión de una competencia concurrente de la Procuraduría General de la
Nación y del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la potestad
disciplinaria respecto de los funcionarios judiciales, es decir exclusivamente
los titulares de la función judicial que deba ser resuelta legalmente ya sea
mediante la previsión de un poder disciplinario preferente a favor de la
procuraduría o del Consejo de la Judicatura o de una competencia a prevención
de uno de los dos organismos.
Tampoco cabría aludir a
la aplicación del criterio legal de interpretación conforme al cual en un mismo
estatuto debe preferirse a la disposición posterior sobre la anterior, según su
numeración. En efecto tratándose de la Constitución un tal criterio no resulta
predicable pues las disposiciones constitucionales no están ordenadas por su
secuencia dentro del texto de la Constitución sino que responden a criterios
que la misma jurisprudencia ha detectado y resaltado como por ejemplo aquel
según el cual la parte orgánica de la Constitución debe ceder a la parte
dogmática que ha de servir para interpretar y aclarar los mandatos de aquella.
Para la Corte como ya se
expresó atendida la especificidad de la función a cargo de los denominados
funcionarios judiciales la mención de atribuciones en los artículos 256 y 277
constitucionales significa, por una parte, que al Procurador corresponde la
vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores públicos y que en
cumplimiento de esta función habrá de poner en movimiento los mecanismos de
control disciplinario e intervenir en los correspondientes procesos
disciplinarios (artículo 277,6 C.P.) y por otra, que al Consejo Superior de la
Judicatura, órgano integrante de la propia rama judicial, compete el examen de
la conducta y la sanción de las faltas de los funcionarios de la rama judicial,
así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia
que señale la ley (artículo 256,3 C.P.).
En armonía con la
conclusión expresada, la Corte, frente a las decisiones que se han traído a
colación para marcar el derrotero observado por ella misma antes de esta providencia,
encuentra necesario precisar que si bien en un primer momento la Corporación
pudo hacer una interpretación diferente del artículo 277 numeral 6 y no señaló
para el poder preferente a que aludía la norma limitación alguna[41],
a partir de las decisiones en las que se aceptó que en este campo operaba una
competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y los
Consejos Superior y Seccional de la Judicatura reorientó su interpretación de
la Constitución en la dirección que ahora se hace más explicita en la presente
sentencia.
En efecto, la Corte
destaca que (i) tanto la competencia preferente como la competencia a
prevención requieren que haya unidad en cuanto a la función que corresponde a
las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no sucede en el
supuesto que se analiza pues bien entendido el contenido de los artículos
256-3-, y 277-6- es claro que en ellos no se establece una competencia con
igual contenido tanto para la procuraduría General de la Nación como para el
Consejo Superior de la Judicatura; (ii) la aceptación de la competencia a
prevención, comporta necesariamente, la aceptación, para el caso en análisis,
de la inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano –Procuraduría
General de la Nación-, llamado a desplazar a otro -Consejo Superior de la
Judicatura-, por principio igualmente competente; (iii) por lo demás, si la
competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación pudiera
predicarse en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a dicho poder
preferente el hecho de que el Consejo Superior o los Consejos seccionales de la
Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un asunto disciplinario
en el que se examine la conducta de un funcionario judicial.
Entonces, se reitera, es
la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente por
asignación expresa del Constituyente para examinar la conducta y sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda
ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del
Estado.
En ese orden de ideas
cabe recordar que la Ley estatutaria de administración de justicia en su
artículo 111 señala que las providencias que en materia disciplinaria se dicten
en relación con los funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no
susceptibles de acción contencioso administrativa.
No debe olvidarse al
respecto que como lo señalan los artículos 228 y 230 superiores, la
Constitución garantiza la independencia técnica, científica y funcional de la
función judicial y que uno de los elementos de esa independencia se concreta,
por querer del Constituyente, en la existencia de una jurisdicción
disciplinaria autónoma encargada de disciplinar a los funcionarios judiciales
que administran justicia.
De acuerdo con las
consideraciones efectuadas, la Corte encuentra que las expresiones “La
procuraduría General de la Nación y” y “a prevención” contenidas en tercer
inciso del artículo 3° de la ley 734 de 2002 resultan contrarias a la
Constitución y por tanto declarará su inexequibilidad en la parte resolutiva.
Ahora bien, para efectos del correcto entendimiento del texto del mencionado
inciso tercero del artículo 3° de la ley, el mismo deberá leerse en la forma
que se señala en la parte resolutiva.
4.2 El análisis de los cargos contra el artículo
5 y contra los apartes acusados de los artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de
2002.
En atención a
que los cargos formulados en contra del artículo 5 y de los apartes acusados de
los artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de 2002, guardan una cierta unidad
temática en virtud de la invocación por parte del actor de diversos conceptos y
categorías propias del derecho penal para sustentar sus afirmaciones, la Corte
considera pertinente agrupar en un solo acápite el análisis de los mismos.
Así mismo,
previamente al examen de los argumentos expuestos por el actor en relación con
cada uno de los artículos enunciados, la Corte considera necesario referirse a
las características de la potestad sancionadora del Estado de acuerdo a sus
diversos regímenes, y en especial a las particularidades del derecho
disciplinario, aspectos que resultan pertinentes para el examen de los cargos
formulados en la demanda.
4.2.1. La potestad sancionatoria del
Estado, sus proyecciones y la especificidad del derecho disciplinario.
4.2.1.1 Los diversos regímenes y sus
diferencias.
De tiempo
atrás esta Corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte
Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado
que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre,
como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el
derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el
derecho de punición por indignidad política o "impeachment"[42].
También ha
señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos
regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de
cada uno de ellos exigen tratamientos diferenciales[43].
En ese orden
de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros
derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas.
Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la
libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,
por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las
garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no
sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones,
sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican
a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores
públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como
médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que
los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con
una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[44].
-subrayas fuera de texto-.
En
la doctrina[45]se postula,
así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de
funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto
manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios
generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera
explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos
sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador,
como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen
disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio
personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[46]),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así
mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación
de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración
de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un
procedimiento legalmente establecido[47].
4.2.1.2 La especificidad del derecho
disciplinario
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho
penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican,
a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[48].
Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha
de considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus
particularidades (C.P., art. 29) [49].
Dicha
especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido
objeto de consideración por esta Corporación en numerosas ocasiones[50],
en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás,
revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el
actor, ello son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios
del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los
deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii)
la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción
de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al
sistema de números cerrados o clausus
del derecho penal.
Al respecto
cabe recordar en efecto que esta Corporación en relación con la imposibilidad de asimilar
integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario ha
señalado que:
“La no total aplicabilidad de las
garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en
el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.”[51]
Y
en otra ocasión, la Corte expresó:
“Sea lo primero señalar que, el
ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias
que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento
recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes
jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de
orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los
regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal[52],
en la medida en que ambos participan de elementos comunes. Sinembargo, la
remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una
inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el
derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de
orden jurídico[53].”[54]
Dicha
autonomía a que alude la jurisprudencia citada parte del hecho de que los
objetivos perseguidos por la ley disciplinaria son claramente distintos a los
que pretende el régimen penal.
La
ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha
de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y
funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos
que los afecten o pongan en peligro.
Cabe recordar en ese
sentido que constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización
efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del
mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la
especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida
por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus
deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público
y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que
caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función
pública.
En el cumplimiento de
esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes
funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del
objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al
Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el
reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública
de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento
superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123)[55].
En
ese contexto la Corte ha precisado que el derecho disciplinario pretende
garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[56];
cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta
Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los
servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace
referencia la norma constitucional.
La
Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe
orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten
al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones[57]. De allí
que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en
cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el
desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas[58].
En
este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración
pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las
funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de
tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas
que atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida
lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y
la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o
diligencia[59].
De otra parte cabe recordar
que la jurisprudencia ha señalado que el régimen disciplinario se caracteriza,
a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta
disciplinaria están consignadas en tipos
abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado
detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que
están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los
servidores públicos.
Ha dicho la Corte:
“(..) es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario,
la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones
que a continuación se señalan:
‘La prohibición de la conducta delictiva involucra un
conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se
describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera
que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan
en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas;
mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la
privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida
social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el
servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo
que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el
aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de
los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron’[60].”[61].
De
las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias
tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen
prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador
disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados[62]
permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así
mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la
existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la
respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen
disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración
pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de
los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la
sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que
la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser
sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes
funcionales de quienes cumplen funciones públicas.
Con base en
las anteriores precisiones la Corte procede a efectuar el examen de los cargos
planteados por el actor en relación con los artículo enunciados en el presente
acápite de esta Sentencia.
4.2.2. El análisis de los cargos planteados en
la demanda en contra del artículo 5 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor
el artículo 5 de la Ley 734 de 2002[63]
debe ser declarado exequible pero bajo el entendido que la afectación del deber
material a que alude la norma debe ser material y no formal. Petición que la
vista fiscal considera improcedente por cuanto la norma no hace otra cosa que
desarrollar la naturaleza del derecho disciplinario basada en el encauzamiento
de la conducta de quienes cumplen funciones públicas con el objeto de que se
cumplan los fines del Estado, por lo que en su concepto el resultado material
de la conducta no es esencial para que se estructure la falta disciplinaria,
pues el solo desconocimiento del deber es el que origina la antijuricidad de la
conducta.
Al respecto
la Corte constata que la norma traduce la adopción por el Legislador de una
postura clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en materia de
determinación de la antijuricidad de las conductas que dicho derecho sanciona
frente a las categorías propias del derecho penal.
Cabe recordar
en efecto que en el proyecto inicial presentado a consideración del Congreso el
artículo quinto acusado era de un tenor sustancialmente diferente del que ahora
se examina. Dicho artículo señalaba lo siguiente:
Artículo 5°. Lesividad. La falta del servidor público o del particular que
ejerza funciones públicas solo dará lugar a responsabilidad disciplinaria
cuando afecte o ponga en peligro la función pública.
La exposición de motivos
sustentaba dicho texto basada en las siguientes consideraciones:
“Otra de las innovaciones en materia
de principios rectores con contenido garantista la constituye la consagración
expresa del principio de lesividad, refiriéndolo específicamente a la función
pública, como único bien jurídico cuya lesión o puesta en peligro amerita
reproche disciplinario. Debido a la falta de claridad de la legislación vigente
sobre este aspecto, la jurisprudencia y la doctrina plantearon tesis encontradas
que el proyecto pretende resolver mediante una regulación expresa e inequívoca,
en aras de la seguridad jurídica. El principio de lesividad se estructura como
una garantía adicional en favor de los destinatarios de la ley disciplinaria,
pero en el caso de este proyecto, claramente diferenciado del principio de
lesividad o de antijuridicidad material que se desarrolla en la legislación
penal vigente; el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche
disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública,
y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro.”
Este texto no
fue acogido por el Congreso, que adoptó finalmente el texto que ahora se
examina por la Corte. Para sustentar el abandono del texto inicial en la
Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto que se
convertiría en la Ley 734 de 2002 [64]
se hicieron las siguientes consideraciones:
“La expresión “lesividad” es propia
del derecho penal, mecanismo de control social que tiene como fundamento la
protección de bienes jurídicos cuyo contenido viene dado por los derechos
fundamentales. Trasplantar del derecho penal al derecho disciplinario tal
expresión comporta introducir factores perturbadores que incidirán en la
correcta interpretación de la ley, habida cuenta que, si bien en derecho
disciplinario deben regir las categorías tipicidad, antijuridicidad y
culpabilidad, las mismas deben estar dotadas de su contenido propio y autónomo.
Ciertamente que el derecho disciplinario
protege en términos generales el correcto desempeño de la función pública, lo
cual hace a través de una consideración global de la materia; empero, las
especificaciones de tal protección vienen dadas por la imposición de deberes
funcionales acordes con la función que cumple el servidor público en un Estado
Social y Democrático de Derecho (artículos 2º, 6º y 122 inciso 2º de la Carta
Política).
Decoro, eficiencia y eficacia no son
los únicos valores constitucionales encarnados en los deberes funcionales,
habida cuenta que juegan otros como la moral pública, la imparcialidad,
transparencia y objetividad que emanan de la Carta Política y el orden jurídico
desarrolla.
No basta como tal la infracción a un
deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley
disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo sea en términos
sustanciales; esto es, que de manera sustancial ataque por puesta en peligro o
lesión el deber funcional cuestionado.
Ello es lo que se busca con la
redacción inicial, empero, la misma resulta equívoca en la medida en que trata
de buscar una autonomía e independencia del derecho penal a través de la
utilización de las categorías dogmáticas de éste.
En efecto, la exposición de motivos
presentada por la Procuraduría General de la Nación deslinda derecho penal y
derecho disciplinario, señalando a éste como un “sistema autónomo e
independiente, con objetivos y características propios”1 ,
precisando la necesidad de diferenciar la antijuridicidad penal de la
disciplinaria, pues en aquél se habla del “principio de lesividad o de
antijuridicidad material”2 .
Pues bien, si ello es así, como lo
es por resultar correcto, no se puede utilizar en derecho disciplinario la
expresión lesividad, habida cuenta que la misma denota un sistema de injusto
montado sobre la base de la lesión a bienes jurídicos tutelados, cuya puesta en
peligro o lesión origina la antijuridicidad material como categoría dogmática.
El derecho disciplinario no puede ser entendido como protector de
bienes jurídicos en el sentido liberal de la expresión, toda vez que se
instauraría una errática política criminal, habida cuenta que no existiendo
diferencias sustanciales entre derecho penal y derecho disciplinario por virtud
de ello, llegaría el día en que el legislador, sin más ni más, podría convertir
sin ningún problema todos los ilícitos disciplinarios en injustos penales.
Si, como lo afirmó la exposición de
motivos “el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario
cuando la misma está concebida para preservar la función pública, y la
infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro”3,
tal cometido, sin que se presente a interpretaciones diferentes, se logra con
la modificación propuesta.”
Para la
Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en
relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que
dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones[65]. En este
sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas
disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen
funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el
cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de
protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de
quien tiene a su cargo una función pública.
El
incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que
orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se reprochan
por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho
deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo
señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es
decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra
sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta.
Así ha podido
señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que
remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo
abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible
consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación
de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria[66].
Dicho
contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional
que por si misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución
de sus fines.
No asiste
razón, en consecuencia, al actor cuando solicita la constitucionalidad
condicionada de la norma, pues como se ha visto ella simplemente traduce la
especificidad propia de la falta disciplinaria en relación con la antijuricidad
de las conductas que sanciona la Ley disciplinaria, por lo que la Corte
declarará la exequibilidad pura y simple del artículo 5 de la Ley 734 de 2002,
pero circunscrita al cargo analizado y así lo señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
4.2.3 El análisis de los cargos contra la expresión “de mayor
importancia que el sacrificado” contenida en el numeral segundo y contra el
numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor
las expresiones “de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el
numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que
establece las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria[67],
vulneran el principio de tipicidad a que alude el artículo 29 superior, por
cuanto por una vía diferente a la estructuración legal de la conducta
considerada como falta disciplinaria, se exige del destinatario de la ley
disciplinaria una evaluación de aspectos objetivos relacionados con el tipo
disciplinario, pero no insertos en éste, con lo que escapan a la consideración
de su voluntad al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente. Acusación que desestima la vista fiscal para la cual, en la
medida en que en el derecho disciplinario tipicidad y antijuricidad sustancial
están unidas, la falta disciplinaria bien puede excluirse por colisión de deberes.
Al respecto la Corte
recuerda que, como ya se señaló en esta misma providencia, el ejercicio del poder del
Estado para sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus servidores como
mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio
público y leal de la función pública, debe estar revestido de todas las
garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y
legalmente. Así pues, los principios del debido proceso, legalidad,
favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de
la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, entre
otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario en general[68].
Así
en este campo la garantía constitucional del principio de legalidad impone al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá
quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el
principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal.[69]
Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque
no determine claramente la conducta
reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse
o los criterios que claramente permiten su determinación[70].
Para el actor
los apartes acusados del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 desconoce dichos
presupuestos. Para la Corte sin embargo no son necesarios mayores desarrollos
para concluir que la acusación del actor no toma en cuenta que el objeto del
artículo 28 en que se encuentran insertos los apartes acusados no es la
tipificación de conductas que puedan ser reprochadas disciplinariamente sino
que en ella se señalan son las causales de exclusión de la responsabilidad
disciplinaria, causales que dado su carácter general resultan aplicables a
todos los tipos disciplinarios y que para poder ser invocadas implican el
análisis específico de la situación de cada servidor público en el marco del
proceso respectivo.
No sobra
señalar además, como lo recuerda la vista fiscal en su intervención, que no es
cierto que dichas causales escapen a la consideración de la voluntad del
servidor público al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente, pues dicho servidor tiene la obligación de conocer y
cumplir sus deberes funcionales en debida forma con la capacidad de valorar, en
un momento determinado, cuales son de mayor importancia para el efectivo
cumplimiento de los fines estatales.
Así las cosas
frente al cargo planteado la Corte declarará la exequibilidad de la expresión
“de mayor importancia que el sacrificado” contenida en el numeral segundo así
como el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 y así lo señalará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2.4 El análisis de los cargos contra la expresión “o
realizados con culpa gravísima” contenida en el numeral primero y contra el
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor
la definición que de la culpa gravísima y de la culpa grave que se hace en el
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002[71]
vulnera el debido proceso por cuanto considera que la referencia que dicha
definición hace a “la ignorancia supina, la desatención elemental, la violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento” y a “la inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”
implica que la configuración de la culpa disciplinaria no dependa ni de la
definición legal que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga
de la misma el agente que comete la falta, sino de elementos objetivos ajenos a
la psique del autor “que son los que en últimas determinan proporcionalmente la
sanción a imponer”. La vista fiscal no comparte dichos argumentos haciendo
énfasis en que la proscripción en materia disciplinaria de la responsabilidad
objetiva no le impone al legislador límites para definir los diferentes grados
de culpa en que puedan incurrir quienes cumplen funciones públicas.
Al respecto
la Corte señala que dado que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas
disciplinarias es el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en
nada resulta incompatible con dicha finalidad - por el contrario, la secunda y
favorece- que el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado,
diligencia y corrección en el desempeño de sus funciones que, además, pueda ser
sancionable por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son
responsables ante la ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o
extralimitación en ejercicio de las mismas, resulta legítimamente admisible que
el Estado, a través del sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que
no cumplen, con el esmero requerido, las obligaciones asignadas por la
normatividad[72].
Obsérvese que
se considera culpa gravísima en primer término la ignorancia supina, que define
el diccionario de la lengua de la Real Academia Española como “la que procede
de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse”. Es decir
que se considera como culpa gravísima la negligencia del servidor que pese a
tener el deber de instruirse a efectos de desempeñara la labor encomendada[73]
decide no hacerlo.
Otro tanto
puede decirse de la definición de culpa grave en la que se incurre por
inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a
sus actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de una persona
que ejerce funciones públicas a quien, por lo demás, se le exige un particular
nivel de responsabilidad (arts 6 y 123 C.P).
Así las cosas
lo que el actor considera elementos objetivos externos a las definiciones de
culpa gravísima y de la culpa grave, son pura y simplemente la aplicación en
este campo de la identidad propia del concepto de culpa en materia
disciplinaria basada en la diligencia exigible a quien ejerce funciones
públicas. Aplicación que no puede considerarse ajena a la conciencia del
servidor público obligado a conocer y cumplir sus deberes funcionales.
Recuérdese que en el
cumplimiento de los cometidos estatales y durante el ejercicio de las
correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden
distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el
de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución,
la ley y el reglamento y que por lo tanto, pueden verse sometidos a una
responsabilidad pública de índole disciplinaria, tanto por omisión como por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
En atención a
las anteriores consideraciones la Corte concluye que no asiste razón al actor,
por lo que en relación con el cargo expuesto en la demanda la Corte declarará
la exequibilidad de la expresión “o
realizados con culpa gravísima” contenida en el numeral primero y del
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
4.2.5 El análisis de los cargos contra la expresión “que
podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas
legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002
Para el actor
la expresión acusada contenida en el artículo 17 de la ley 734 de 2002[74],
en cuanto permite que se designe en los procesos disciplinarios como defensor
de oficio a los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades
reconocidas legalmente, vulnera el derecho a contar con una defensa técnica
reconocida en su concepto por el artículo 29 superior “en todos aquellos casos
en que la persona es sometida por medio de un proceso, a las consecuencias de
un derecho penal o de corte punitivo” .
Al respecto
la Corte recuerda que en varias ocasiones ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre la constitucionalidad de las normas que autorizan a los estudiantes de
consultorio jurídico de las Universidades reconocidas legalmente para
encargarse en determinadas circunstancias de la defensa técnica en los procesos
penales, así como para intervenir ante las autoridades judiciales y
administrativas.
Así en la
Sentencia C-037/96 en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 3 de
la Ley Estatutaria de administración de justicia relativo al derecho de defensa
la Corte expreso lo siguiente:
“ARTICULO 3o. DERECHO DE DEFENSA. En toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas se garantiza, sin excepción alguna, el
derecho de defensa, de acuerdo con la Constitución Política, los tratados
internacionales vigentes ratificados por Colombia y la ley. Los estudiantes
de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades
debidamente reconocidas por el Estado podrán ejercer la defensa técnica con las
limitaciones que señale la ley, siempre y cuando la universidad certifique que
son idóneos para ejercerla”.
- CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
(…)
Comentario especial merece la facultad que el proyecto de
ley bajo revisión le otorga a los estudiantes de derecho de las universidades
debidamente reconocidas por el Estado para ejercer la defensa técnica, con las
limitaciones que establezca la ley, “siempre y cuando la universidad certifique
que son idóneos para ejercerla”.
La sentencia No. C-592/93, transcrita, establece claramente
que en asuntos de índole penal, el sindicado siempre debe ser asistido por un
profesional del derecho que acuda en su defensa técnica, particularmente
respecto de la aplicación de las garantías procesales que le permitan al
inculpado presentar libremente los argumentos encaminados a desvirtuar las
acusaciones que se le formulen. Sin embargo, por razones geográficas,
económicas y sociales, no siempre es posible asegurar la presencia de un
abogado en estos casos. Por ello, la Ley (Decreto 196/71, arts. 30, 31 y 32, y
Decreto 765/77) prevé que en casos excepcionales puedan ser habilitados como
defensores, egresados o estudiantes de derecho pertenecientes a los
consultorios jurídicos[75],
pues con ellos se logra la presencia de personas con formación en derecho.
Sobre los alcances de esta facultad, y teniendo en cuenta lo dispuesto en la
sentencia de unificación de jurisprudencia citada, ha manifestado la Corte a
propósito de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 147 del Decreto
2700 de 1991:
(…)
Así las cosas, la Corte considera que la facultad que el
artículo 3o del proyecto de ley bajo revisión le otorga a los estudiantes de
derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades del
Estado, debe interpretarse de conformidad con los postulados constitucionales
anteriormente descritos. Es decir, pueden estos estudiantes, de acuerdo con
las prescripciones legales, prestar la defensa técnica en todo tipo de
procesos, salvo en aquellos de índole penal, pues en estos eventos la Carta Política
prevé la presencia de un abogado, esto es, de un profesional del derecho. Con
todo, esta Corporación ha admitido que este principio en algunas ocasiones, y
justamente para garantizar el derecho de defensa, puede ser objeto de una
medida diferente, donde el estudiante de derecho pueda, ante situaciones
excepcionales, prestar la defensa técnica a un sindicado. Significa esto que
tanto los despachos judiciales, como los consultorios jurídicos y las entidades
encargadas de prestar el servicio de defensoría pública, deben abstenerse, en
la medida de lo posible, de solicitar la presencia y la participación de
estudiantes de derecho en asuntos penales. En otras palabras, sólo ante la
inexistencia de abogados titulados en algún municipio del país, o ante la
imposibilidad física y material de contar con su presencia, los estudiantes de
los consultorios jurídicos pueden hacer parte de un proceso penal.
Finalmente, la Corte estima que la certificación de
idoneidad que las universidades deban otorgar a los estudiantes de derecho de
los consultorios jurídicos para ejercer la defensa técnica, no puede de ningún
modo circunscribirse exclusivamente a la valoración académica de la persona,
sino que debe incluir el comportamiento moral y ético que el estudiante ha demostrado
a lo largo de sus carrera universitaria. Lo anterior porque, de una parte, la
jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en resaltar que quien asista a una
persona en su defensa judicial debe demostrar mucho más que el simple
conocimiento de los pormenores de un proceso; y, por la otra, el estudiante que
represente a un sindicado está también en gran medida representando a su
institución académica con todos los compromisos de seriedad, responsabilidad y
aptitud que ello acarrea.
En estos términos, entonces, el artículo 3o será declarado
exequible.”[76](subrayas
fuera de texto)
Así mismo en relación con
el examen de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 196 de 1971
“Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la Abogacía”, la Corte señaló
sobre este tema lo siguiente:
“7. Así pues, “en asuntos penales es requisito indispensable
que quien obre en representación del sindicado, esto es, quien deba asumir su
defensa, ha de ser u profesional del derecho, es decir, aquella persona que ha
optado al título de abogado y, por consiguiente, tiene los conocimientos
jurídicos suficientes para ejercer una defensa técnica, especializada y eficaz,
en aras a garantizar al procesado su derecho de defensa”.[77]
8. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que en la
práctica es difícil que siempre se cuente con profesionales del derecho y, por
tanto, solamente para los casos excepcionales en que ello ocurra, la ley “puede
habilitar defensores que reúnan al menos las condiciones de egresados, o de
estudiantes de derecho pertenecientes a un consultorio jurídico, (Decreto 196
de 1971, arts. 30, 31 y 32, Decreto 765 de 1977) pues de esta forma se consigue
el objetivo de que dichos defensores sean personas con cierta formación
jurídica”.[78]"[79].
De dichos
pronunciamientos se desprende que esta Corporación ha considerado que, salvo en
el caso de los procesos penales en los que solamente de manera excepcional cabe
acudir como defensores de oficio a los estudiantes de las universidades
reconocidas legalmente, éstos pueden asumir la defensa en todo tipo de procesos[80],
sin que ello signifique la vulneración del derecho de defensa señalado en el
artículo 29 superior. No sobra precisar al respecto, por lo demás, que la
exigencia constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el
Constituyente al proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos[81].
Ahora bien,
la Corte llama la atención sobre el hecho de que la norma a la que pertenece la
expresión acusada, alude solamente al caso en que se juzgue disciplinariamente
como persona ausente a un procesado, a quien, si no actúa a través de apoderado
judicial -posibilidad que le señala claramente la norma-, se le designará
defensor de oficio que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las
universidades reconocidas legalmente.
Estas
circunstancias, unidas al hecho de que como se ha señalado reiteradamente en
esta providencia las garantías del debido proceso predicables en el ámbito
disciplinario deben entenderse moduladas en función de los objetivos propios de
la actuación disciplinaria y que la situación en la que se autoriza la
intervención de los estudiantes de consultorio jurídico denota, salvo
existencia de fuerza mayor o caso fortuito, un incumplimiento de los deberes
del procesado en relación con su comparecencia al proceso disciplinario, llevan
a la Corte a concluir que la expresión acusada no vulnera el artículo 29
superior.
Así las cosas
la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “que podrá
ser estudiante del Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas
legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002y así lo señalará en
la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3 El análisis de los cargos contra las
expresiones “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del
Estado la inhabilidad será permanente” contenida
en el primer inciso del artículo 46 y “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32-segundo inciso- de
la Ley 734 de 2002.
El actor
reúne en un solo acápite de su demanda la acusación en contra de las
expresiones enunciadas, las cuales considera que vulneran el debido proceso,
así como el artículo 122 superior que en su último inciso señala que “Sin
perjuicio de las demás sanciones que establezca la Ley el servidor público que
sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas”
Para el actor
en efecto la mención que se hace a la Constitución en el caso de los artículos
14 y 32, así como el carácter intemporal que se señala para la inhabilidad que
resulta de la afectación del patrimonio económico del Estado como resultado de
una falta disciplinaria, implica introducir en el ámbito disciplinario una inhabilidad
prevista exclusivamente por el Constituyente en el ámbito penal y para el caso
en que se cometan delitos que afecten el patrimonio del Estado.
Al respecto
la Corporación hace las siguientes consideraciones:
La constitucionalidad de las inhabilidades
intemporales establecidas por el Legislador
La Corte
recuerda que si bien la Constitución consagra directamente determinadas
inhabilidades sin límite temporal entre las que se cuentan, además de la que
invoca el actor (art 122C.P.) las que se establecen para determinados cargos
como en el caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art.
197), los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia,
Consejo de Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal
General de la Nación (art. 249) o el Contralor General de la República (art.
267), no significa que el legislador carezca de facultades para establecer
otras inhabilidades de carácter intemporal.
Sobre el
particular cabe recordar que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha
señalado que el Legislador puede hacer uso de una amplia potestad de
configuración normativa para establecer el régimen de inhabilidades de quienes
aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos configuradores
de las causales de inhabilidad como de su duración en el tiempo, son
competencia del legislador y objeto de una potestad discrecional amplia pero
subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente
reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio de la misma no puede
ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue, y
mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados,
como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger
profesión u oficio[82].
Al respecto
ha dicho la Corte:
“El legislador, como ya se expresó, goza de autorización
constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en
cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo
dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le
es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia
verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más
convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función
pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación
entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que
necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan
que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo
así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de
su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de
contenido la función legislativa misma.”[83]
En este
sentido no puede afirmarse entonces, como parece entenderlo el demandante que
el Legislador carezca de competencia para establecer inhabilidades intemporales
o que la única inhabilidad permanente que pueda establecerse es la señalada en
el artículo 122 superior.
Ahora bien, cabe recordar que la expedición de un régimen de
inhabilidades tiene como finalidad garantizar los principios de
moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio
de la función pública, entendida ésta como “el conjunto de tareas y de
actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de
desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo,
asegurar la realización de sus fines".[84]
Dado que dicha función se dirige a la atención y satisfacción de intereses
generales, resulta razonable que se exija a las personas que aspiran a
ejercerla, poseer cualidades suficientes que garanticen su desarrollo con
arreglo a los principios mencionados, tal como se consagra en el artículo 209
de la Constitución[85].
Así, a través de las
inhabilidades se busca asegurar la excelencia en el ejercicio de la función pública,
a través de personas idóneas y con una conducta intachable toda vez que, como
lo ha sostenido la Corte, “fue propósito
esencial del Constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de
inhabilidades, incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los
cargos públicos, con la fijación de reglas que determinen los requisitos y
condiciones personales y profesionales necesarios para su acceso, a fin de que
dicho ejercicio sea resultado de decisiones objetivas acordes con la función de
buen servicio a la colectividad que garanticen que el desempeño del cargo
público por parte de la persona a quien se designa o elige, tenga como
resultado un adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”[86]
La Corte ha
precisado en este sentido que las inhabilidades bien pueden no constituir penas
impuestas por la comisión de delitos sino impedimentos para acceder a cargos o
funciones públicas, establecidos por la Constitución y por la Ley con la finalidad
de garantizar la realización de los fines estatales, el cumplimiento de los
principios de la administración publica y el aseguramiento del interés general
aún sobre el interés particular que pueda asistirle a quien resulte afectado
con dichas inhabilidades. En este sentido y en cuanto no se trate de penas o
medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas punibles, las
inhabilidades que con carácter intemporal lleguen a establecerse no vulneran el
artículo 28 constitucional que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas[87].
La
Corporación ha precisado además que la posibilidad de establecer inhabilidades
intemporales no se limita al caso de la comisión de delitos contra el
patrimonio del Estado sino que la propia Constitución la hace extensiva a todos
los delitos, como ocurre frente a la posible elección de los congresistas (at.
179-1 C.P.), del Presidente de la República (art 197 C.P.) y del Contralor
General de la República (art. 267 C.P.)[88].
Así mismo la Corporación ha precisado que tal posibilidad no se restringe a la
comisión de delitos sino que la comisión de faltas disciplinarias también
pueden encontrarse al origen del establecimiento de inhabilidades de este tipo.
Al respecto
afirmó la Corporación:
“Por lo demás, ya la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse
sobre la legitimidad constitucional de la intemporalidad de las inhabilidades
precisamente en relación con la función notarial. En efecto, cuando decidió la
demanda de inexequibilidad presentada contra los numerales 6 y 7 del artículo
133 del Decreto 960 de 1970, esta Corporación resaltó la facultad del
legislador para establecer inhabilidades de carácter intemporal y tal
intemporalidad se justificó en atención al propósito moralizador del Estado
sobre la función notarial, dada la trascendencia de la tarea que está llamada a
cumplir. Se dijo:
(…)
La consagración de inhabilidades con una vigencia indefinida
no viola la Constitución, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan
ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la
función pública. Como se vio anteriormente, la disposición parcialmente acusada
es respetuosa de estos límites impuestos al legislador[89].
(…)
Es importante resaltar que en ese
pronunciamiento la Corte no consideró inhabilidades que remitían a la comisión
de conductas punibles contra el patrimonio del Estado sino a faltas
disciplinarias en cuanto hubiesen generado sanciones de destitución, dos
suspensiones o tres sanciones independientemente de su naturaleza o de las
faltas cometidas.
Si ello es así, en el caso presente
tampoco se advierten motivos constitucionalmente relevantes para afirmar la
ilegitimidad de la intemporalidad de la inhabilidad consagrada en la regla de
derecho demandada pues ella también remite a la previa existencia de sanciones
disciplinarias impuestas a notarios que no accedieron a su cargo por concurso
de méritos. Tal intemporalidad se justifica en cuanto ella garantiza la idoneidad,
probidad y moralidad de la función notarial mediante la exclusión del concurso
de aquellas personas que en ejercicio provisional del cargo al cual aspiran
incurrieron en faltas disciplinarias. Además, el carácter intemporal de tal
inhabilidad guarda correspondencia con el tratamiento dado a otros aspirantes
que por haber sido sancionados disciplinariamente en otros ámbitos del poder
público, también están impedidos para concursar.”[90]
Es
decir que la Corte tiene claramente establecido que el Legislador bien puede
establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas
disciplinarias, siempre y cuando la
medida adoptada se adecúe a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y
con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes
aspiran a acceder a la función pública.
La constitucionalidad condicionada de la
expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la
inhabilidad será permanente”
Ahora
bien, sin perjuicio de las consideraciones hechas, la Corte debe tomar en
cuenta que en el presente caso la norma acusada no establece la inhabilidad
permanente como consecuencia de la sanción disciplinaria e independiente de
ésta sino que precisamente la configura como “sanción disciplinaria” por lo
cual el análisis pertinente debe considerar esa connotación.
Así
las cosas cabe señalar, siguiendo la línea jurisprudencial, que en tanto
sanción, los parámetros para analizar la constitucionalidad del carácter
intemporal de la norma varían, pues no se está en este caso frente a un simple
impedimento para acceder a cargos o funciones públicas, que es al que alude la
jurisprudencia reseñada[91],
sino frente al ejercicio concreto del ius
puniendi estatal en relación con el cual la preceptiva establecida en el
artículo 28 superior debe ser tomada en consideración[92].
Ha
de tenerse en cuenta en efecto que de acuerdo con el último inciso de dicha
disposición superior “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto
por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” y que como se ha
señalado en esta misma providencia las garantías penales se proyectan, mutatis mutandi, en el campo
disciplinario[93].
Ahora bien, la
Corte constata que en el presente caso el Legislador en ejercicio de su
potestad de configuración decidió establecer como sanción una inhabilidad
permanente frente a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio
económico del Estado.
En ese orden
de ideas cabe señalar que la Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio establecido
por el Constituyente de sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes
atentan contra el patrimonio del Estado y son condenados por la comisión de
delitos contra dicho patrimonio (inciso final del artículo 122 Constitucional).
Empero este desarrollo
debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio Constituyente en
materia de sanciones, por lo que para la Corte el único entendimiento de la
norma acusada que puede resultar acorde con la Constitución es el que se
refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del
artículo 48 de la Ley 734Ibidem[94], una
conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta
disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.
Así las cosas la Corte
declarará la exequibilidad de la expresión “pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente” contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de
2002 pero bajo el entendido que dicha inhabilidad se aplica exclusivamente
cuando la falta disciplinaria que con ella se sanciona consista en la comisión
de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso
final del Artículo 122 de la Constitución Política.
La expresión “salvo lo dispuesto en la Carta
Política” no vulnera la Constitución
Ahora bien,
para la Corte el hecho de dejar a salvo, como lo hacen los artículos 14 y 32
acusados, lo dispuesto en la Carta Política en materia de inhabilidades, si
bien puede llegar a considerarse innecesario, o incluso un defecto de técnica
legislativa, no hace que la norma sea inconstitucional.
En efecto si
bien independientemente de la mención que se haga en los artículos acusados de
las previsiones constitucionales sobre las inhabilidades que en ella se
establecen, la consecuencia derivada de la aplicabilidad en un caso concreto de
la inhabilidad que se deriva de la condena por la comisión de un delito contra
el patrimonio del Estado será que en ningún caso se pueda invocar la aplicación
del principio de favorabilidad en materia disciplinaria (art. 14 de la Ley 734
de 2002)[95] o el
derecho a la rehabilitación luego de cumplida la sanción que se haya impuesto
en un caso determinado (artículo 32 -segundo inciso- de la Ley 734 de 2002)[96],
para que no se aplique la inhabilidad intemporal establecida en la Constitución
como consecuencia de la comisión de un delito que afecta el patrimonio del
Estado, ello por si mismo no hace que la mención que se hace al respecto en las
normas acusadas sea inconstitucional.
La Corte
precisa además que en la medida en que una misma conducta puede, como ya se
señaló, a la ves configurar un delito y una falta disciplinaria en los términos
del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002[97],
la mención que hacen dichas disposiciones hace que la posible modificación que
de la norma disciplinaria se haga por el Legislador en determinado momento en
ningún caso se pueda entender como la eliminación de la inhabilidad establecida
directamente por el Constituyente.
Así las cosas
la Corte declarará la exequibilidad de la Expresión “salvo lo dispuesto en la
Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 segundo inciso de la Ley 734
de 2002.
4.4. El análisis de los cargos contra la expresión “y las
del artículo 55 de este código” contenida en el segundo inciso del artículo
30 de la Ley 734 de 2002.
Al respecto la Corte constata que el artículo 30 de la Ley
734 de 2002 en el que se establecen los términos de prescripción de la acción
disciplinaria señala en su primer inciso un término general de 5 años, contados
para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de
carácter permanente o continuado desde la realización del último acto,
aplicable a la mayoría de las faltas disciplinarias en las que pueden incurrir
los servidores públicos, mientras que en su segundo inciso se establece un
termino especial de 12 años para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10 del artículo 48[99],
relativas a la vulneración por dichos servidores de las normas del derecho
internacional humanitario.
Este término de 12 años, de acuerdo con el mismo inciso, se
aplica en el caso de las faltas establecidas en el artículo 55 Ibidem, es decir las faltas gravísimas
en que pueden incurrir los particulares que cumplan labores de interventoría en
los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que
ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los señalados
en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este,
salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado, para
los cuales la Ley 734 de 2002 establece un régimen especial contenido en el
Título I del Libro III de dicho cuerpo normativo.
Las faltas a que hace alusión la norma son las siguientes:
“Artículo 55. Sujetos y faltas
gravísimas. Los
sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas
gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
1.
Realizar
una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable a título
de dolo, por razón o con ocasión de las funciones.
2.
Actuar
u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad,
inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la
Constitución o en la ley.
3.
Desatender
las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los
organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad
pública titular de la función.
4.
Apropiarse,
directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos
públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.
5.
Cobrar
por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el
arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.
6.
Ofrecer
u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para
obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los
recursos públicos.
7.
Abstenerse
de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas,
prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio
público.
8.
Ejercer
las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta
a la prevista en la norma otorgante.
9.
Ejercer
las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.
10.
Abusar
de los derechos o extralimitarse en las funciones.
11.
Las
consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 40, 42,
43, 50, 51, 52, 55, 56 y 59, parágrafo cuarto, del artículo 48 de esta ley
cuando resulten compatibles con la función.
La Corte constata frente a este artículo que las conductas
de que tratan los numerales, 1, 2, 4, 8 y 9, son prácticamente idénticas a las
que se establecen como constitutivas de falta gravísima para los servidores
públicos en los numerales 1[100],
17[101],
3 (segundo inciso)[102],
60[103]
y 61[104]
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de las cuales cabe predicar la
aplicación de la regla general en materia de prescripción a que alude el primer
inciso del artículo 30Ibidem.
La Corte llama la atención igualmente sobre el hecho de que
la enumeración que contiene el numeral 11 del artículo 55 citado, remite a una
serie de faltas gravísimas establecidas en el artículo 48 de la Ley 734 de
2002, las cuales cuando son realizadas por servidores públicos tendrán una
término de prescripción de 5 años, por aplicación en su caso de la regla
general a que se refiere el primer inciso del artículo 30 Ibidem, pero cuando en ellas incurran los particulares a los que se
aplica el régimen especial contenido en el título I del Libro III de la Ley Ibidem tendrán un término de
prescripción de 12 años de acuerdo con lo preceptuado en el segundo inciso del
mismo artículo 30 de la Ley acusado.
Existe pues, de manera
evidente un tratamiento diferente por parte del Legislador para unas mismas
conductas, frente a las cuales la acción disciplinaria tendrá un término de
prescripción diverso según se incurra en ellas por parte de los servidores
públicos o por parte de los particulares sometidos al régimen especial
establecido en el título I del Libro III de la Ley 734 de 2002.
Ahora bien, revisados los
antecedentes de la disposición acusada, la Corte pudo constatar que ni de la
exposición de motivos de la iniciativa que se convertiría en la Ley 734 de
2002, en la que por lo demás el término de prescripción de 12 años a que alude
la norma acusada no se encontraba previsto, ni de las diferentes ponencias y
debates en el Congreso de la República que precedieron la aprobación por el
Congreso de la referida ley, se desprende la mas mínima manifestación por parte
del Legislador que permita establecer la invocación por el Legislador de una
justificación para esta circunstancia[105].
Podría aducirse que dicha
justificación surge de la voluntad del Legislador de establecer un régimen
especial para los particulares “que cumplan labores de interventoría en los
contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver
con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados
en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este,
salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”[106],
a los cuales precisamente se aplican las disposiciones contenidas en el
capítulo I del título III de la Ley Ibidem.
Para la Corte sin embargo de la simple enunciación de los
elementos básicos del juicio de igualdad a que acude esta Corporación frente a
la posible vulneración del artículo 13 superior[107]
se desprende de manera evidente el desconocimiento de dicho texto
constitucional en el presente caso.
Nada justifica en efecto, dentro de la órbita de los
principios que rigen el derecho disciplinario, que frente a una misma conducta
se establezca un término de prescripción completamente diferente.
Al respecto la Corte
coincide con la vista fiscal cuando señala que la responsabilidad
disciplinaria, tanto de servidores públicos como de los particulares que
desempeñen funciones públicas, tiene como fundamento constitucional la
obligación de cumplir con los deberes funcionales que el cargo o la función
pública ejercida imponen. Por ello frente al incumplimiento de dicho deber
funcional no resulta proporcionado que se establezca una solución
diametralmente diferente si quien lo incumple es un servidor público o un
particular en ejercicio de funciones públicas.
En este caso, cabe hacer
énfasis, se trata de establecer un termino de prescripción para el caso de los particulares
que ejercen funciones públicas que es el doble del que se establece para los
servidores públicos.
Si bien de acuerdo con
los artículos 123 y 124 constitucionales el Legislador cuenta con una amplia
potestad de configuración para establecer el régimen de responsabilidad tanto
de los servidores públicos como de los particulares que cumplen funciones
públicas, es claro que dicha competencia debe ser ejercida en este caso dentro
del marco de dichos principios y en todo caso dentro del respeto de los
principios y valores constitucionales dentro de los que se cuenta en primer
término el principio de igualdad.
Si bien igualmente los
servidores públicos y los particulares que ejercen funciones pública no
resultan por completo asimilables, razón por la cual esta Corporación señaló la
necesidad de establecer para dichos particulares un régimen específico[108],
es claro que dicho régimen no puede establecer frente a una misma situación de
hecho una diferencia de trato de la magnitud que se señala en este caso.
Así las cosas la Corte
declarará la inexequibilidad de la expresión “y las del artículo 55” contenida
en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
La Corte debe precisar
que esta declaratoria de inexequibilidad no puede interpretarse, en el sentido
de dejar sin término de prescripción la acción disciplinaria en relación con
los particulares que cumplen funciones públicas. Cabe recordar que el artículo
30Ibidem es una norma comprendida en
la parte general de la Ley y por lo tanto aplicable a todos los destinatarios
de la misma, (artículo 25 Ibidem), y
que en la medida en que no resulta posible aplicar la regla especial en materia
de prescripción de la acción disciplinaria prevista en el inciso segundo de
dicho artículo, la regla aplicable es la regla general prevista en su primer
inciso, es decir el término de prescripción de 5 años que en el se establece.
DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “La procuraduría General de la Nación y” y “a prevención”
contenidas en el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002. En
consecuencia la norma quedará así: “ El Consejo Superior de la Judicatura es el
competente para conocer hasta la terminación, de las faltas atribuidas a los
funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE,
por el cargo analizado en esta Sentencia, el artículo 5 de la Ley 734 de 2002.
Tercero.- ESTAR A LO RESUELTO
en la Sentencia C-181/02 en relación con los cargos formulados en contra del
artículo 7 de la Ley 734 de 2002.
Cuarto.- ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia C- 155/02 en
relación con los cargos formulados en contra del artículo 13 de la Ley 734 de
2002.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión “salvo lo dispuesto en la
Carta Política” contenida en el artículo 14 de la Ley 734 de 2002.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión “que podrá ser estudiante
del Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas legalmente”
contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión “de mayor importancia que el
sacrificado” contenida en el numeral 2, así como el numeral 4, del artículo
28 de la Ley 734 de 2002, por el cargo analizado en esta sentencia.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE,
la expresión “y las del artículo 55 de
este código” contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734
de 2002.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión “salvo lo dispuesto en la
Carta Política” contenida en el segundo inciso del artículo 32 de la Ley
734 de 2002.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “o realizadas con culpa gravísima” y el parágrafo del artículo 44
de la Ley 734 de 2002.
Decimoprimero.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión “pero cuando la falta afecte
el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”
contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el
entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un
delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso
final del Artículo 122 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
Actores: Carlos
Mario Isaza Serrano y Manuel Alberto Morales Tamara
Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Referencia:
expedientes
D-3937 y D-3944
[1] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[2] Cabe recordar al respecto el contenido de
los numerales 2 y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a cuyo tenor:
Artículo 34.
Deberes. Son deberes de
todo servidor público:
2. Cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación
injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo
o función.
40. Capacitarse y
actualizarse en el área donde desempeña su función.
[3] Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Ver sentencia C-131/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[5] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo
[6] Artículo 14. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
[7] Artículo 32. Término de prescripción de
la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término
de cinco años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando la sanción impuesta fuere la destitución e inhabilidad general o la suspensión e inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política. (subrayas fuera de texto).
[8] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo
[9] Ver Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Al respecto cita la Sentencia C-037/96 en los apartes referentes al examen de constitucionalidad del artículo 111 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
[11] Quien interviene el presente proceso dado el impedimento planteado y aceptado por la Corporación del señor Procurador General de la Nación Edgardo José Maya Villazón y del señor Viceprocurador General de la Nación Carlos Arturo Gómez Pavajeau, quienes intervinieron en razón de sus funciones en el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 734 de 2002.
[12] Magistrado Ponente doctor Manuel José Cepeda.
[13] Al respecto informa que dicha competencia estaba igualmente reconocida en los artículos 2 y 61 de la Ley 200 de 1995.
[14] Sustenta su argumentación refiriéndose a las Sentencias C- 417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández, C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo, C- 244 de 1996, M.P.Carlos Gaviria Díaz.
[15] Al respecto precisa i) el derecho disciplinario tiene fines éticos, es decir, encauzar el comportamiento de sus destinatarios ii) es en la ley en donde se hace la descripción de las conductas disciplinables y la clase de sanción a imponer iii) el ilícito disciplinario comporta la infracción de un deber funcional o quebrantamiento de un deber, cuyo origen es la infracción sustancial o atentado contra el buen funcionamiento del Estado y sus fines iv) la tipicidad y la antijuridicidad del derecho disciplinario están unidas v) la culpabilidad así mismo, funciona bajo el concepto de “numerus apertus, en el que la punibilidad por culpa es de carácter general.
[16] Hace referencia a las Sentencias C-111 de 1998 y C-952 de 2001.
[17]Artículo 48 numeral 1° de la Ley 734 de 2002.
[18] Para sustentar su
argumentación transcribe apartes de las Sentencias C-025 de 1998 y C-147 de
2001
[19] sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[20] Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] Sentencia
C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este
sentido esta Corporación ha señalado lo siguiente :
“(...)la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado.”
[22] Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver también la sentencia C-333/96.
[23] Artículo
3°. Poder disciplinario preferente. La
Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder
disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier
investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control
disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el
proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión
motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el
conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás
dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma
cuando se desprenda del conocimiento de un proceso.
La Procuraduría General de la Nación y el Consejo
Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la
terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama
judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las personerías municipales y distritales tendrán
frente a la administración poder disciplinario preferente.
[24] Invoca en particular las sentencias C-417/93, C-037/96, C-244/96 y SU 337/98 de esta Corporación.
[25] Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
[27] El texto
declarado inexequible era el siguiente: ARTICULO 32. REGIMEN DISCIPLINARIO. En
atención a las funciones de investigación y acusación que cumple la Fiscalía
General de la Nación, el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y
empleados de la Fiscalía General de la Nación y del Instituto de Medicina Legal
y Ciencias Forenses, será el previsto en las leyes especiales que regulan la
materia y sin perjuicio del poder preferente que corresponde al Procurador General
de la Nación.
En todo caso cuando un servidor público de la
Fiscalía incurra en faltas graves o cuando de su conducta se desprendan
indicios graves de los cuales pueda inferirse la comisión de delitos, el Fiscal
General de la Nación o quien éste delegue, previa comprobación sumaria de los
hechos y oyendo en descargos al acusado, mediante providencia motivada, podrá
de oficio o a petición del Ministerio Público, disponer su suspensión
provisional hasta por sesenta días mientras se adelanta la investigación,
término dentro del cual deberá proferirse el fallo definitivo, o su
desvinculación inmediata, independiente de la responsabilidad penal, civil o
administrativa del infractor.
[28] ARTICULO 111.
ALCANCE. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se
resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se
adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que
gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas
personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional.
Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus
Salas Disciplinarias.
Las providencias
que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales
son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso
administrativa.
Toda decisión
disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la
fuerza de cosa juzgada.
[29] Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz. SV. Magistrado (e) Julio Cesar Ortiz .
[30]"cfr. la
sentencia C-265 del 8 de julio de 1993, M.P. Dr. FABIO MORON DIAZ en la que se
advierte que ... “La Corte encuentra que la creación del Consejo Superior de la
Judicatura obedece a varios propósitos del Constituyente entre los que está la
idea de modernizar y transformar las funciones correspondientes a la
administración de los recursos económicos y de personal de la justicia y la del
fortalecimiento de la actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de
elementos doctrinarios y de distribución de competencias orgánicas y funciones
de los distintos poderes públicos que en especial se relacionan con la
autonomía de integración de la misma Rama Judicial.
"Además a
dicho organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas
judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la
conducta y sancionar en las instancias que señale la ley, las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio
de su profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre
las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N. y 10 del Decreto 2652 de
1991)
"En efecto
como se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos Sala autónomas (La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de la C.N), a
las que por su separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha
prescrito un funcionamiento separado respecto de las funciones constitucionales
que a su naturaleza y finalidad correspondan.
"Así la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma
autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria, que por constituir función pública de
administración de justicia actúo como órgano autónomo y con independencia de
sus nominadores (art. 228 de la C.P.)
[31] Cfr. la sentencia
del 17 de Febrero de 1995, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 2614,
en acción de nulidad, Actor José Lenin Strusverg, en uno de cuyos apartes se
señala que:
"4o. En
consecuencia al consagrar la Constitución en su artículo 277 numeral 6 como
funciones del Procurador General de la Nación las de 'ejercer vigilancia
superior', y 'ejercer preferentemente el poder disciplinario', debe entenderse
que dicha 'vigilancia superior' y 'ejercicio preferente del poder
disciplinario' están referidos a la vigilancia y poder disciplinario que otras
actividades, como los superiores jerárquicos, puedan ejercer 'normalmente' en
virtud de la ley, pero no pueden entenderse frente al poder disciplinario que
la misma Constitución ha atribuido directamente a otra autoridad y que
configura asá un fuero especial como es el caso del poder disciplinario atribuido
al Consejo Superior de la Judicatura y frente a 'los funcionarios de la Rama
Judicial'
"De otra
parte, no existen antecedentes ni razón jurídica alguna que permita inferir a
la Sala que al haberse radicado expresamente la competencia para el juzgamiento
disciplinario de los funcionarios de la Rama Judicial en el Consejo Superior de
la Judicatura y en los Consejos Seccionales, en la instancias que señale la ley
cuyas decisiones son verdaderas sentencias, como lo ha reconocido la
jurisprudencia, el Constituyente hubiese previsto que en ejercicio del poder
disciplinario prevalente, la Procuraduría General de la Nación pueda desplazar
al mencionado Consejo o al correspondiente Consejo Seccional para avocar el
conocimiento del proceso y culminarlo con un acto de naturaleza administrativa,
pues ello implicaría que una jurisdicción disciplinaria, instituida como un
órgano imparcial e independiente, estará sujeta a la interferencia y a las
determinaciones de otro organismo de control que aunque tiene su misma
categoría constitucional, ejerce su función a través de actos de menor
firmeza"
[32] La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia advierte que “las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
[33] Salvamento de voto del Magistrado (E) Julio Cesar Ortiz a la Sentencia C- 244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[34] Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35] Sentencia C-057/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz citada en la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V. de los Magistrados Eduardo Montealegre Lynet; Jaime Cordoba Triviño y Alvaro Tafur Galvis
[36] En dicho proceso en efecto, el actor consideraba que en la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución, se había incurrido en una vía de hecho por cuanto el Consejo había basado su fallo en el Decreto 1888 de 1989, a pesar de que éste había sido derogado por la Ley 200 de 1995, ley que si se hubiera aplicado le habría acarreado una sanción más favorable. El Consejo Superior de la Judicatura estimaba al respecto que los funcionarios de la rama judicial del poder público gozan de fuero disciplinario y que, por lo tanto, no se regían por el código disciplinario único (Ley 200 de 1995), sino por normas especiales, contenidas en el Decreto 1888 de 1989.
[37] Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Sentencia SU-337/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[39] Sentencia C-265/93 M.P. Fabio Morón Díaz
[40] Ver al respecto la Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz atrás citada.
[41] Ver Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[42] Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
[43] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[44] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
[45] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[46] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[47] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[48] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[49] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[50] Al respecto ver la Síntesis efectuada en la Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre Lynett.
[51] Sentencia T-146 de 1993.
[52] Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[53] Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[54] Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[55] Ibidem Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[56] Sentencia C-341 de 1996
[57] En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha resaltado que la órbita de injerencia del derecho disciplinario se circunscribe al comportamiento de los servidores públicos en ejercicio de sus cargos. Por ello se ha expuesto que “El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”. Corte Constitucional. Sentencia C-341-96. M. P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido, se ha indicado que “El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”. Corte Constitucional. Sentencia C-712.01. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[58] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre Lynett.
[59] Ver Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis.
[60] Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[61] Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[62] Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso Ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[63] Artículo 5°. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el
deber funcional sin justificación alguna.
[64] GACETA 263 DE 2001
[65] Ver Sentencia C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[66] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[67] Artículo 28. Causales de exclusión de la
responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria
quien realice la conducta:
1. Por fuerza
mayor o caso fortuito.
2. En estricto
cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el
sacrificado.
3. En cumplimiento
de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales.
4. Por salvar
un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en
razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable
coacción ajena o miedo insuperable.
6. Con la
convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta
disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad. En tales
eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos
administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades
sobrevinientes.
No habrá lugar al reconocimiento de
inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su
comportamiento.
[68] Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver la Sentencia C-708/99, MP. Alvaro Tafur Galvis, donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido proceso al derecho sancionatorio.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-843/99, MP: Alejandro Martínez Caballero..
[70] Ver Sentencia C-653/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Rodrigo escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis.
[71] Artículo 44. Clases de sanciones. El
servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e
inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con
culpa gravísima.
2. Suspensión en
el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o
gravísimas culposas.
3. Suspensión,
para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las
faltas leves dolosas.
5. Amonestación
escrita, para las faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
[72] Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[73] Cabe recordar al respecto
el contenido de los numerales 2 y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a
cuyo tenor:
Artículo 34. Deberes. Son deberes de
todo servidor público:
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que
le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique
abuso indebido del cargo o función.
40. Capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña su función.
[74] Artículo 17. Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el
investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un
abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá
procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a
través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio,
que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades
reconocidas legalmente.
[75] La Corte Constitucional, en Sentencia No. SU-044 del 9 de febrero de 1995 (Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell), avaló sólo como atribución excepcional la defensa técnica en cabeza de los estudiantes de derecho pertenecientes a consultorios jurídicos.
[76] Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[77] Cf. Corte Constitucional Sala Plena. Sentencia No. C-071 de 1995. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[78] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. SU-044 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[79] Sentencia C-025/98 M.P, Fabio Morón Díaz.
[80] Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[81] Ver sentencia C-131/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[82] Ver Senencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido ver, entre otras las sentencias C- 1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes y C- 373/02 M.P. Jaime Cordoba Triviño S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett
[83] Sent. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[84] Sentencias C-631/96 y C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[85] Ver sentencia C- 1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimy Yepes
[86] Sent. C-380/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[87] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[88] Ver Sentencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa
[89] Corte Constitucional. Sentencia C-1212-012. M. P. Jaime Araújo Rentería. En este pronunciamiento los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimy Yepes salvaron su voto reiterando el carácter de pena de la inhabilidad derivada de la comisión de un delito, la facultad privativa del constituyente para establecer una inhabilidad intemporal derivada de la comisión de un delito y la inexequibilidad de una inhabilidad intemporal derivada de una falta disciplinaria.
[90] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[91] Cabe recordar en efecto que de acuerdo con la
jurisprudencia “Las inhabilidades o
inelegibilidades son impedimentos establecidos por el constituyente o por el
legislador, que restringen el acceso a la función pública de personas que, a su
juicio, carecen de las cualidades requeridas para ejercerla. Así mismo, se
consideran “como hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien
aspira a un empleo que, si se configuran en su caso en los términos de la
respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado”.Ver
Sentencia C-1212/01 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo
escobar Gil y Rodrigo Uprimy Yepes.
[92] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[93] Ver, entre otras, las sentencias T-438/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 93, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280/96 y C-1161/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[94] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo
[95] Artículo 14. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
[96] Artículo 32. Término de prescripción de la
sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término de
cinco años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando la sanción impuesta fuere la destitución e inhabilidad general o la suspensión e inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política. (subrayas fuera de texto).
[97] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo
[98] Artículo 30. Términos de prescripción de la
acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años,
contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las
de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
En el término de doce años, para las faltas
señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del
artículo 55 de este código.
Cuando fueren
varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las
acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique.
[99] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes: (…)
4. Omitir,
retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada
en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar
la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o
culposos investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o
función.
5. Realizar cualquiera de los actos
mencionados a continuación con la intención de destruir, total o parcialmente,
a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o social:
a. Lesión grave a
la integridad física o mental de los miembros del grupo;
b. Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial;
c. Medidas
destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo;
d. Traslado por la
fuerza de miembros del grupo a otro.
6. Ocasionar, con
el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico,
racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en
motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o
varios de sus miembros.
7. Incurrir en
graves violaciones al derecho internacional humanitario.
8. Someter a una o
varias personas a privación de la libertad, cualquiera que sea la forma,
seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de
dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
9. Infligir a una
persona dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el fin de obtener
de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por
ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla
por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación.
10. Ocasionar,
mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la
población que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia.
[100] “1.Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.”
[101] “ 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.”
[102] “ 3. (…)Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.”
[103] “60. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante.”
[104] “61. Ejercer las
funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.”
[105] De dichos antecedentes se desprende solamente la voluntad del Legislador de establecer un término de prescripción mas amplio para aquellas conductas reprimidas por el Derecho Internacional Humanitario, constitutivas simultáneamente de falta disciplinaria, voluntad que se manifiesta además en el texto del parágrafo del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el que se señala que los términos de prescripción de la acción disciplinaria previstos en dicho artículo “quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique”., aspecto sobre el cual no cabe hacer en este proceso ningún pronunciamiento por no ser objeto de acusación en el presente proceso.
[106] Artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
[107] En relación con el juicio de igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero, C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[108] Ver Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.