Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 84, inciso segundo y 99 (parciales)
de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único).
PROCESO
DISCIPLINARIO - Objeto / PROCESO DISCIPLINARIO - No
restricción de garantías
El
proceso disciplinario tiene por objeto garantizar una estricta vigilancia en el
cumplimiento de los deberes especiales que se imponen a los servidores públicos
y su consecuente responsabilidad, así como preservar el ejercicio de la función
pública conforme con los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad
e imparcialidad. Pero ello no
significa, que el rigor y la sanción ejemplar que se espera para el funcionario
responsable, puedan restringir las garantías de las que debe gozar cualquier investigado,
en particular, la oportunidad de ser oído y de presentar pruebas y contradecir
las allegadas en su contra.
DEBIDO PROCESO
EN INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA - Requisitos
La
Corte ha señalado unos requisitos mínimos que deben observar los funcionarios
que gozan de potestad disciplinaria, para que el debido proceso sea efectivo,
según los cuales, todo investigado tiene derecho a: “La comunicación formal de
la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las
conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que
puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y
precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar
y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el
traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los
cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que
considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento
definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y
congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.”
INVESTIGACIÓN
DISCIPLINARIA - Oportunidad para rendir exposición espontánea
INDAGACIÓN
PRELIMINAR DISCIPLINARIA - Exposición espontánea
PROCESO
DISCIPLINARIO - Solicitud de exposición espontánea
PROCESO
DISCIPLINARIO - Reposición por negativa de versión voluntaria
INVESTIGACIÓN
DISCIPLINARIA - Comunicación auto que niega exposición
espontánea
Bogotá,
D.C., enero diecisiete (17) de dos mil uno (2001)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Rory
Forero S., demandó parcialmente la inconstitucionalidad de los artículos 84,
inciso segundo y 99 de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico).
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas parcialmente,
conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41.946 del 31 de julio de
1995, para lo cual se subrayan las expresiones acusadas:
"LEY
200 DE 1995
(julio
28)
por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico
(…)
ARTICULO 84. PROVIDENCIAS QUE SE NOTIFICAN. Sólo se
notificarán las siguientes providencias: El auto de cargos, el que niega la
práctica de pruebas, el que niega el recurso de apelación y los fallos.
Los autos que niegan la solicitud de ser oído en
exposición espontánea o la expedición de copias, solamente se comunicarán
al interesado utilizando un medio apto para ello.
ARTICULO 99. REPOSICION. El recurso de reposición
procederá contra los autos de sustanciación, contra el que niega la
recepción de la versión voluntaria y contra los fallos de única instancia.
III.
LA DEMANDA
El
actor considera que los segmentos normativos acusados violan el artículo 29 de
la Constitución Política, en particular, en cuanto desconocen el derecho de
defensa.
En
concepto del demandante, las expresiones demandadas restringen la posibilidad
del investigado en un proceso disciplinario para presentar pruebas y
controvertir las que se alleguen en su contra, “al facultar al operador
disciplinario para recepcionar o no la exposición espontánea solicitada por
quien tenga conocimiento de la existencia de una indagación o investigación
disciplinaria en su contra, con las consecuencias adversas que la negativa
representa para quien se encuentra sujeto a la potestad disciplinaria del
Estado”.
El
actor sustenta el cargo, en que el Código Disciplinario Unico, otorga a la
persona que tenga conocimiento de la existencia de una investigación en su
contra, de solicitar se le reciba exposición espontánea (art. 147); así mismo,
tendrá acceso al expediente, a partir del momento en que sea escuchado en esa
versión (art. 77-2), de modo que podrá aportar o pedir la práctica de las
pruebas que estime conducentes (arts. 73-c y 74).
A
lo anterior agrega, la disposición del artículo 80 del CDU, que establece a
favor del disciplinado el derecho a “...conocer las diligencias tanto en la
indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para
controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica
de pruebas. Por tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación
disciplinaria se comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de
contradicción y defensa...”.
Adicionalmente,
en la demanda se citan como antecedentes jurisprudenciales, las sentencias
C-280/96, C-430/97 y C-892/99 de esta Corporación.
En
consecuencia, el demandante, concluye que el derecho de defensa del investigado
se ve limitado por las normas acusadas, en la medida en que dejan a discreción
del operador disciplinario, la recepción de la exposición espontánea.
IV. INTERVENCION
Durante
el término legal, intervino como apoderada del Ministerio de Justicia y del
Derecho, la doctora Blanca Esperanza Niño, quien defendió la constitucionalidad
de las normas acusadas.
La interviniente observa, que los artículos
cuestionados ya fueron objeto de revisión de constitucionalidad por parte de
esta Corporación mediante sentencia C-892/99, mediante la cual se declaró
inexequible la expresión “Sólo” contenida en el artículo 84 de la Ley 200 de
1995, al considerar que mediante ella se privaba al interesado de la
notificación de otras providencias distintas de las allí mencionadas, con lo
cual se cercenaba el principio de publicidad de los actos procesales que se
adoptan en el proceso disciplinario y se afectaba el derecho a impugnarlos.
También
advierte que en esa misma oportunidad, se declaró exequible el artículo 99 del
CDU, al considerar que corresponde al legislador establecer los actos
procesales que pueden ser objeto de impugnación, los términos y la forma de
notificación y ejecución de las providencias.
En
cuanto se refiere a la discrecionalidad para oír en exposición espontánea al
investigado, el Ministerio recuerda que la Corte Constitucional ha precisado
que no se trata de una facultad discrecional del investigador, sino de un
derecho del disciplinado conforme lo sostuvo en la sentencia C-430/97, al
examinar la constitucionalidad entre otros, del artículo 147 de la Ley 200 de
1995, motivo por el cual, se declararon inexequibles las expresiones “...aquél
la recibirá cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que
se investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite”, consignadas
en dicha disposición.
En
ese orden, concluye la interviniente, que en el presente caso se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por lo cual debe estarse a lo
resuelto en la sentencia C-892/99, en cuanto declaró exequibles los artículos
84 y 99 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión “Sólo” del artículo 84
que fue declarada inexequible.
No
obstante lo anterior, el Ministerio agrega que al haber señalado de manera
expresa la Corte, que la exposición espontánea no es una facultad discrecional
del investigador sino un acto de defensa del investigado, no existe la
posibilidad de que la solicitud formulada a este respecto sea negada y en este
sentido deben interpretarse todas aquellas disposiciones que hagan referencia a
la misma.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional,
declarar inexequibles las expresiones acusadas de los artículos 84 y 99 de la
Ley 200 de 1995.
Considera
el Procurador, que cuando esta Corte se pronunció respecto del artículo 147 del
CDU (sentencia C-430/97), retirando del ordenamiento las expresiones que
dejaban a discreción del investigador la recepción de la exposición espontánea
del investigado y la posibilidad de negarla mediante auto de trámite, se
eliminó la posibilidad de que se expidan esta clase de autos. De esta forma, se
garantizan los derechos de contradicción y defensa del investigado, así como la
posibilidad de solicitar y presentar pruebas.
Como
consecuencia de lo anterior, concluye el Procurador, que al no estar permitido
por la Constitución y la ley, que el funcionario investigador niegue la
recepción de exposición espontánea y aunque en la práctica sean inaplicables,
se impone para evitar aplicaciones erradas, la declaración de inexequibilidad
de las expresiones acusadas del inciso segundo del artículo 84 y del artículo
99 de la Ley 200 de 1995.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2.
Problema jurídico
Corresponde a la Corte en esta oportunidad,
dilucidar si a la luz del principio del debido proceso y del derecho de defensa
consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, puede subsistir la facultad del funcionario investigador para recibir o no
exposición espontánea del investigado y como consecuencia de ello,
disposiciones como las contenidas en los artículos 84 y 99 de la Ley 200 de
1995 impugnados en este proceso, que prevén la posibilidad de que se profiera
auto negando la solicitud de ser oído en exposición espontánea, en cuanto
disponen su comunicación al interesado y la procedencia del recurso de
reposición contra dicha providencia.
3. La oportunidad de ser oído en exposición
espontánea y de contradicción probatoria existe tanto en la indagación
preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento. Cosa juzgada
constitucional
El proceso disciplinario tiene por objeto
garantizar una estricta vigilancia en el cumplimiento de los deberes especiales
que se imponen a los servidores públicos (arts. 2º, 121 y 123 C.P.) y su
consecuente responsabilidad (art. 6º C.P.), así como preservar el ejercicio de
la función pública conforme con los principios de moralidad, eficacia,
economía, celeridad e imparcialidad
(art. 209 C.P.). Pero ello no significa, que el rigor y la sanción ejemplar que
se espera para el funcionario responsable, puedan restringir las garantías de
las que debe gozar cualquier investigado, en particular, la oportunidad de ser
oído y de presentar pruebas y contradecir las allegadas en su contra.
Como en todo proceso, las actuaciones que se
adelanten en una investigación disciplinaria deben enmarcarse dentro de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera,
que las normas que lo integran, no pueden desconocer los principios de
publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad. La Corte ha
señalado unos requisitos mínimos que deben observar los funcionarios que gozan
de potestad disciplinaria, para que el debido proceso sea efectivo, según los
cuales, todo investigado tiene derecho a: “La comunicación formal de la
apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las
conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que
puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y
precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar
y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el
traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los
cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que
considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento
definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y
congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” [1]
En el caso concreto, como bien lo observan el
interviniente y el Procurador General, esta Corporación ya ha tenido la
oportunidad de pronunciarse acerca de los derechos de la persona investigada
disciplinariamente y en particular, respecto de la posibilidad de ser escuchado
en versión voluntaria.
En efecto, en relación con la recepción de
exposición espontánea del investigado, la Corte se pronunció en sentencia
C-430/97 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), con ocasión del examen del artículo
147 de la Ley 200 de 1995 (CDU), que dispone:
ARTICULO
147. Oportunidad para rendir exposición. Quien tenga conocimiento de la existencia de una
investigación disciplinaria en su contra y antes de que se le formulen cargos,
podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba la exposición
espontánea; aquél la recibirá cuando considere que existen dudas sobre la
autoría de la falta que se investiga. En caso contrario negará la solicitud con
auto de trámite. (lo resaltado fue declarado inexequible).
Habida cuenta que la redacción de la norma podría
dar lugar a que se creyera que esa exposición no era posible antes de abrirse
formalmente la investigación, la Corte aclaró en el mencionado fallo, que dicha
versión también procedía en la etapa de indagación preliminar y en este sentido
condicionó la exequibilidad del resto de la disposición. Sobre el particular,
indicó:
“...
considera que dentro de dicha indagación es posible que el inculpado pueda
solicitar que se le reciba su exposición espontánea, porque al igual que la
indagatoria en los procesos penales ella es un acto de defensa, en cuanto tiene
como finalidad fijar con claridad la posición de quien es señalado como
presunto infractor de una norma penal, contravencional disciplinaria sobre su
presunta culpabilidad, en el sentido de que puede admitir su responsabilidad,
con o sin condicionamientos, o no aceptarla y, en tal virtud, reiterar su
presunción de inocencia. Ambas posiciones, indudablemente tienen repercusiones
en el adelantamiento y en el resultado de la actuación disciplinaria.”
Sin
embargo, la Corte en la misma oportunidad, no encontró razonable ni
proporcionada, la restricción prevista en la citada norma, en cuanto deja a la
voluntad del funcionario investigador recibir o no la exposición espontánea que
solicita el investigado - pues sólo se preveía en el evento de que existieran
dudas sobre la autoría de la falta -
por desconocimiento de su derecho de defensa y por esta razón, declaró
inexequibles las frases que autorizaban la negativa a dicha solicitud, mediante
auto de trámite. Como consecuencia de lo anterior, se precisó siempre que el
interesado así lo solicite, deberá ser oído en versión espontánea, tanto
durante la indagación preliminar como en la investigación.
De otra parte, en sentencia C-892/99 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), esta Corporación se pronunció parcialmente sobre el artículo
84 y la totalidad del artículo 99 de la Ley 200 de 1995 (CDU), normas
demandadas en este proceso. En dicho fallo, fue declarada inexequible la
expresión “Sólo” del artículo 84, en razón de que privaba al interesado
de la notificación de providencias diferentes a las enunciadas en dicho
artículo, con lo cual se “cercena - afirmó la Corte - en forma grave el
principio de la publicidad de los actos procesales que se dicten en el proceso
disciplinario, con afectación consecuencial del derecho a impugnarlos”.
De igual modo, en el citado fallo, fue declarado
exequible el artículo 99 de la Ley 200 de 1995, demandado en esa ocasión por
establecer de manera taxativa, las providencias contra las cuales procede el
recurso de reposición, excluyendo otras, lo cual se consideraba violatorio de
los principios de contradicción y defensa.
A juicio de la Corte, era del caso reiterar la jurisprudencia referente
a la libertad de configuración del legislador en materia de recursos procesales.
Al respecto, la Corte señaló:
“… de conformidad con la doctrina constitucional
citada, no se presenta vicio de constitucionalidad, respecto de los artículos
99 y 102 del Código Disciplinario Unico, por omisión relativa, ya que, como se
vio, corresponde al legislador en el ejercicio de sus funciones, establecer los
actos procesales que son objeto de impugnación, los términos para imponerlos,
la notificación y la ejecución de las providencias; así mismo, es competencia
del legislador la determinación de si un recurso debe ser sustentado o no”.
En este orden, es claro que existe cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 99 del CDU y parcial respecto del artículo
84, por lo que en el primer caso, se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia
C-892/99.
Ahora
bien, en relación con la expresión “la solicitud de ser oído en exposición
espontánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 84 del CDU, la
Sala encuentra que existe cosa juzgada material, de una parte, en cuanto se ha
señalado por la Corte (sentencia C-430/97), que siempre que el investigado en
un proceso disciplinario lo solicite, deberá ser oído en exposición espontánea,
tanto durante la indagación preliminar como en la investigación; de otra,
respecto de la exequibilidad del establecimiento del recurso de reposición
contra el auto que niega la recepción de esa exposición (sentencia C-892/99).
A
primera vista, las dos decisiones parecen contradictorias, pues podría
pensarse, que si la Corte ha señalado que la recepción de la exposición
espontánea del interesado en un proceso disciplinario no es discrecional del
funcionario investigador, mal podría mantenerse en el ordenamiento una
disposición que prevea la posibilidad de una negativa a esa solicitud, al
establecerse un recurso contra ésta (art. 99 CDU). Sin embargo, ha de
precisarse, que el hecho de que como consecuencia de la decisión de la Corte,
no sea discrecional del funcionario el recibir o no tal versión, no quiere
decir que no pueda darse una situación en la que el investigador niegue esta
solicitud y en tal evento, procedería el recurso de reposición contra el
respectivo auto, conforme lo prevé el artículo 99 declarado exequible.
Consecuentemente,
por las mismas razones, deberá ser declarada exequible la previsión contenida
en el inciso segundo del artículo 84 de la Ley 200 de 1995, respecto de la
comunicación del auto que niega la solicitud de ser oído en versión espontánea,
más, si se tiene en cuenta que sin dicha comunicación, el interesado no se
enteraría del auto, para efecto de su impugnación.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
Referencia:
expediente D-3132
Actor: José Rory Romero S.
Magistrada
Ponente (E): Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ